2015年3月15日，中共中央、國務院發布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號)，其中明確了穩步推進售電側改革，有序向社會資本放開配售電業務，標志著電力改革正式開啟，電力行業逐步向社會資本放開配售電業務。同年11月30日，國家發改委、國家能源局正式公布《關于推進輸配電價改革的實施意見》等6大電力體制改革配套文件，其中《關于推進售電側改革的實施意見》進一步明確了售電側放開的實施推進方案。

售電側放開后，隨著新的售電主體不斷進入，市場參與方的關系、權利責任不可避免地會產生較大變化。

售電側放開后市場主體與法律關系的變更

售電側放開后電力行業的主體

電力體制改革前，電力行業主要由發電企業、電網企業、電力用戶等主要主體構成。電力體制改革之后，由于政策驅動使發售電市場放開，形成多買多賣的市場形態，社會資本的售電主體逐步進入電力行業，并根據體量或垂直整合了增量配網的管理，使得市場的主體形態不斷增多。售電側放開后電力行業的主體包括發電商、供電商、售電商、配電商、用電人、電力交易機構、電網建設投資商、電網運維服務商、輸電商、保底供應商、輔助服務商等。

售電側放開后電網企業法律定位及業務模式的影響

法律定位

電網企業指擁有輸電網、配電網運營權(包括地方電力公司、夏售縣供電公司)，承擔其供電營業區保底供電服務的企業，履行確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電的基本責任。當售電公司終止經營或無力提供售電服務時，電網企業在保障電網安全、不影響其他用戶正常供電的前提下，按照規定的程序、內容、質量要求向相關用戶供電，并向不參與市場交易的工商業用戶和無議價能力用戶供電，按照政府規定收費。若營業區內社會資本投資的配電公司無法履行責任時，由政府指定其他電網企業代為履行。

電網企業對供電營業區內的各類用戶提供電力普遍服務，保障基本供電;無歧視地向市場主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修、收費等各類供電服務;保障電網公平無歧視開放，向市場主體提供輸配電服務，公開輸配電網絡的可用容量和實際使用容量等信息;在保證電網安全運行的前提下，按照有關規定收購分布式電源發電;受委托承擔供電營業區內的有關電力統計工作。

電網企業按規定向交易主體收取輸配電費用(含線損和交義補貼)，代國家收取政府性基金;按照交易中心出具的結算依據，承擔市場主體的電費結算責任，保障交易電費資金安全。

售電側放開對電網企業業務模式的影響

售電側放開后對電網企業經營模式帶來了重要的影響，部分業務會發生重大變化。

1.提供電力普遍服務，保障基本供電的對象、內容有所拓展，難度更大、要求更高。

2.無歧視地向市場主體提供各類供電服務。

3.提供保底供電服務，這是隨改革新增的法定義務，啟動保底服務必須以保障電網安全、不影響其他用戶正常供電為前提。保底服務必須的內容包括售電和配電服務兩方而，當原售電公司(配電公司)退出時，由電網企業履行強制締約義務，無條件自動地即時保底供電(配電)，保底供電的電價政策與電網企業自有用戶相同，長遠來說應建立合理的電價政策來疏導或者通過市場化機制解決。

4.保障電網公平無歧視開放，包括公平開放輸配電網，為市場交易主體提供安全、可靠、優質、經濟的輸配電服務;提供公平介入電網服務;電網企業與其他配網企業相互有公平開放、公平介入的義務;無歧視地向售電公司及其用戶提供各類供電服務。

5.保障優先購電、優先發電。

6.收購分布式電源發電，電網企業與分布式電源發電的用戶從原本的供用電合同關系轉型成為購售電合同+供用電合同關系。

7.受委托承擔供電營業區內的有關電力統計工作。

電改后電網企業與其他主體之間的法律關系

電網企業與發電企業之間

在電網企業向發電企業直接購電并轉售給用戶模式下，雙方簽訂《購售電合同》，建立買賣合同關系。

在發電企業與大用戶直接交易模式下，電網企業與大用戶、發電企業三方簽訂《大用戶與發電企業直接交易輸配電服務合同》，在《合同法》上尚為無名合同，可歸屬于電力運輸合同。

電網企業與售電企業之間

在電網企業與售電企業之間，電網企業與擁有配電業務的售電公司在增量配電業務投資方而形成同業競爭關系。

輸電網與配電網、配電網相互之間均負有向對方公平開放、互相支持的法定義務和合作關系。

當售電公司向發電企業購電需要電網企業輸電時，兩者之間需簽訂《輸配電服務合同》，這是一種電力運輸合同關系，同時還將建立業務委托關系(如代為計量、收費、搶修等)。

當售電公司退出時，由電網企業接續保底供電;售電公司也可能向電網企業購電，此時存在購售電買賣關系。

目前，政策允許電網企業從事市場化售電業務，此時兩者在售電側存在市場競爭關系。

電網企業與電力交易機構之間

在電網企業與電力交易機構之間，交易機構在電力市場中保持中立低位，電網企業作為輸配電服務商，也是電力市場主體之一，同樣受電力交易規則的約束。

電網企業與用戶之間

在電網企業與用戶之間，用戶選擇電網企業供電，雙方建立供用電合同關系。

選擇售電公司供電，電網企業與售電公司、用戶之間建立供電服務合同，產生業務委托關系。

電網企業與監管機構之間

在電網企業與用戶之間，用戶選擇電網企業供電，雙方建立供用電合同關系。

選擇售電公司供電，電網企業與售電公司、用戶之間建立供電服務合同，產生業務委托關系。

電力體制改革后電網企業新的法律風險及建議

在安全、可靠、連續供電方面

售電公司的用戶與電網企業不存在供用電合同關系時，供電法律責任不明確。

建議：電網企業、售電公司、用戶三者之間簽訂《輸配電服務合同》，明確安全、可靠、連續供電的法律責任。

售電公司不配合執行調度指令。

建議：電網企業依法與售電公司及其用戶簽訂三方協議，明確電力調度機構調度指令的類行政行為性質及責任分擔。

在電力普遍服務成本承擔方面

在電力普遍服務成本承擔方而，售電公司“吃菜心”占有優質用戶后，電網企業繼續通過交義補貼解決普遍服務成本難度加大。

建議：國家加強配套改革，建立科學完善、公平負擔的交義補貼政策，過渡期間由電網企業申報交義補貼數額，通過輸配電價回收。

在電網規劃方面

在電網規劃方而，輸電網與配電網設備、技術標準執行不統一，易引發安全隱患。

建議：堅持統一規劃、統一技術標準建設配電網，政府部門應強化新建配電網工程驗收。

在供電服務方面

電網企業為用戶提供抄表、計量、報裝、搶修等供電服務時采取差異化服務。

建議：電網企業加強自律，對自有用戶和售電公司及其用戶執行同質化無差異供電服務。

因售電公司逃債、欠費等原因將電費風險轉嫁到電網企業。

建議：電網企業收取電費或要求售電公司向電力交易機構提供擔保。

電網企業利用他人線路供電收取輸配電費形成“不當得利”或有侵權之嫌。

建議：電網企業與電力設施產權人簽訂收益風險承擔協議或采取收購、新建線路、支付租賃使用費等方式解決。

在保底服務方面

電網企業承擔保底服務的交接程序、起算日及保底備用成本承擔不明確;增加電網調峰調頻難度，影響電網安全穩定，增加購電成本甚至無法完成保底供電責任。

建議：政策出臺前，建立專用保證金賬戶，由該賬戶先行墊付相關費用。

在保障電網公平無歧視開放方面

在保障電網公平無歧視開放方而，電網企業拒絕提供供電服務、拒絕上網、拒絕并網或拒絕提供電力輔助服務。

建議：電網企業增強開展反壟斷法和反不正當競爭法意識，強化制度落實，嚴格依法履行公平開放電網義務，避免出現違法違規行為。

在保障優先購電、優先發電方面

在保障電網公平無歧視開放方而，實行清潔能源優先放點政策，導致清潔能源發電企業缺乏市場競爭動力，對電網調峰調頻提出挑戰，存在火電企業不合理補貼清潔能源或因優先發電而限電。

建議：加強各類電源的規劃，合理確定發展規模，促進各類電源協調發展;建立科學合理的清潔能源發展策略。

在執行輸配電價方面

有些地方政府擅自降低輸配電價，取消政府性基金，造成用戶間不公平。

建議：建立科學合理的輸配電價體系，足額回收電價交叉補貼，嚴格執行輸配電價政策，避免地方政府違規擅自降低輸配電價。

在電力交易機構公平提供電力交易服務方面

電力交易機構注冊服務不規范、電力交易信息披露不全面，未按照市場交易規則組織電力交易，強迫交易或歧視、偏袒部分市場主體。

建議：電力交易機構依法公平辦理電力市場主體的入市退市手續，不得人為設置障礙和壁泉，不得泄露市場主體商業秘密;依法披露和發布電力交易信息;按照交易規則組織電力交易，保障市場主體交易自主權。

在電力監管方面

電力監管機構重點對電網企業普遍服務、輸配電服務、公平無歧視開放電網加強監管，電網企業的自然壟斷地位將接受更為嚴格的監管審查。

建議：積極推動電力立法修改并完善，自覺接受監管，依法規范經營行為;調整不合時宜的規章制度、合同文本和政策文件，避免因違法遭受監管問責。

結論

電力改革對電網企業的經營管理模式產生重大沖擊，電網企業必須堅持正確的改革方向，加強深化相關電力體制改革涉法問題研究，提高研究成果的適應性和可操作性，更好地適應改革、推進改革。全而梳理現行法律法規、規范性文件、規章制度、合同文本，嚴格進行公平競爭審查，與反壟斷法、反不正當競爭法、合同法等法律規定及改革政策不相符的組織修訂完善，確保在《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》和配套文件框架內推進各項改革，防止改革工作方向走偏，防止經營行為違法違規。

電網企業要自覺接受政府監管部門對市場主體有關市場操縱力、公平競爭、電網公平開放、“三公”調度、公平交易等情況實施的監管。同時，應積極推動立法部門盡快建立以《電力法》為核心的電力法律法規體系，完善電力市場監管法律法規，明確各方權責，鞏固改革成果，從法律層而推動我國電力體制改革的實施。