2018年政府工作報告中明確提出，“降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%。”這無疑會對宏觀經(jīng)濟起到良性的刺激作用。國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國平均銷售電價的水平為0.65元/千瓦時，其中居民電價0.55元/千瓦時，農(nóng)業(yè)電價0.48元/千瓦時，大工業(yè)電價0.64元/千瓦時，一般工商業(yè)電價為0.80元/千瓦時。一般工商業(yè)電價平均下降10%，意味著本輪調(diào)整降價金額將超過800億元。從降價的具體措施來看，主要包括清理和規(guī)范電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費;釋放區(qū)域電網(wǎng)、省級電網(wǎng)和跨省跨區(qū)專線輸電工程輸配電價改革紅利;完善兩部制電價;降低電價中征收的政府基金標(biāo)準(zhǔn);釋放減稅紅利等八項措施。這是自2015年第二輪電改實施以來，首次有針對性地調(diào)整一般工商業(yè)銷售電價，下調(diào)的電價將直接普惠廣大工商業(yè)用戶。

從具體的措施不難發(fā)現(xiàn)，本輪降電價的措施中發(fā)電領(lǐng)域并不在降價的考慮范圍之內(nèi)。自2015年電改實施以來，通過市場化交易方式和下調(diào)煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價，發(fā)電企業(yè)已大幅讓利給用戶，但是由于進入市場化交易的用戶僅僅局限于大用戶范疇，面向一般工商業(yè)的中小型用戶始終沒有從市場化交易中獲益;電網(wǎng)企業(yè)在2017年通過降費、降價和市場化交易，僅國家電網(wǎng)公司一家就讓利737億元，今年將繼續(xù)承擔(dān)降費80%，即640億元的降價任務(wù);在國家層面從去年開始，取消和降低了通過電價征收的基金及附加，通過“三取消、兩降低”，共涉及資金960億元，社會各界已為降低用戶用電成本付諸大量實際行動。

電價的構(gòu)成復(fù)雜且系統(tǒng)性強，我國電價又同時存在地區(qū)間、行業(yè)間的巨大差異。“讓利”、“騰挪”、“臨時性降價”，不失為在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟發(fā)展“立竿見影”的有效手段，可以讓更多的用戶得到真真切切的“獲得感”。而與短期以行政手段“擠”出來的效益相比，培育健康的電力市場，進一步擴大交易規(guī)模;調(diào)整階梯電價比例，妥善解決復(fù)雜的交叉補貼;厘清輸配電價構(gòu)成，理順電力價格形成機制，才是進一步降低用戶用電成本，促進電力行業(yè)良性發(fā)展的長久之計。近日，本刊特專訪國家發(fā)展改革委市場與價格研究所研究員劉樹杰，就如何從上網(wǎng)電價、輸配電價和居民電價等方面構(gòu)建合理的電價機制，進一步探尋電價機制背后的降價法則進行深度闡述和解讀。

01妥善處理交叉補貼 為理順電價機制創(chuàng)造條件

“一個國家電價的高低，主要是由資源稟賦決定的。以我國的資源稟賦而言，讓我國的電價處于較低的水平并不現(xiàn)實。當(dāng)前，我國電價矛盾突出表現(xiàn)為工商業(yè)電價水平過高，而居民電價過低，這其中就牽扯到交叉補貼的羈絆。李克強總理提出一般工商業(yè)電價降低10%，就其緊迫性和降成本的現(xiàn)實需求而言，由于各地的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不一樣，降電價應(yīng)該因地制宜，一般工商業(yè)占比大的地區(qū)，就著重降一般工商業(yè)電價，如果重化工或大工業(yè)占比大的地區(qū)，降價范圍也不應(yīng)局限于一般工商業(yè)。而降低工商業(yè)電價，首先就應(yīng)尋找交叉補貼的有效替代方法，形成良性的電價構(gòu)成體系。”劉樹杰認(rèn)為。

目前，我國電價長期存在工商業(yè)用戶補貼居民用電、城市用戶補貼農(nóng)村用戶、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)補貼經(jīng)濟落后地區(qū)的情況。隨著經(jīng)濟市場化程度逐步提高，不同用戶間、不同地區(qū)間的電價交叉補貼扭曲電價體系、抑制資源配置效率的弊端也逐漸顯現(xiàn)。

從供電成本角度看，不同的電力用戶對系統(tǒng)的耗損不同。居民用戶處于供電環(huán)節(jié)末端，電壓等級最低、負(fù)荷率低，輸送線路長，變電線路多，供電成本較工商業(yè)用戶高。同時，負(fù)荷率反映用戶的用電行為和系統(tǒng)設(shè)備的使用率，負(fù)荷率高的用戶，用電成本低，而目前拿低成本的工商業(yè)用電，去補貼高成本的居民用電，并不能正確引導(dǎo)用戶合理消費，進而造成資源的錯配。

從國際經(jīng)驗來看，美國現(xiàn)行兩檔式階梯電價，第二檔定價高于電價成本水平;日本實行三檔式階梯電價，第二檔價格平行于成本定價，第三檔高于成本水平。而無論是兩檔式或三檔式階梯電價，第一檔的覆蓋范圍相對較小，以“生命線電價”保證基本生存所需電量，最高一檔定價用于彌補第一檔低于成本供電的損失，在總預(yù)算約束下實現(xiàn)社會福利最大化。電網(wǎng)公司作為階梯電價的執(zhí)行者并不從中獲利，而是在不同用戶之間進行所謂的“以富濟貧”。

劉樹杰認(rèn)為，目前我國實行的三檔階梯電價沒有問題，關(guān)鍵是第三檔電價還沒有達到反映供電成本的水平，而以第三檔價格，電網(wǎng)公司進行供電仍然虧損，這樣的制度顯然存在問題。若要使居民類整體電價水平與合理的供電成本相符，就需要大幅度降低第一檔的覆蓋面，提高第二檔、第三檔的價格。

“階梯電價的設(shè)計初衷是以低價保障基本需求，基本需求以外的都應(yīng)該基于市場定價，由市場經(jīng)濟法則來決定。從我國目前的階梯電價結(jié)構(gòu)來看，第一檔覆蓋了90%的用戶，階梯電價的作用難以發(fā)揮。早年浙江省試行的第一檔電量50千瓦時是較為合理的。當(dāng)然，階梯電價的覆蓋面也應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟情況而區(qū)分設(shè)計。如果在沒有減少或取消不合理交叉補貼等配套措施的情況下，工商業(yè)電價的大幅下調(diào)，必然要以電力行業(yè)的虧損為代價。”劉樹杰說。

02加快電力市場建設(shè) 促進發(fā)、用電價格有序放開

作為現(xiàn)階段電力市場化的主要手段，我國“直接交易”的電量規(guī)模逐漸擴大。在供大于求的背景下，根據(jù)供求比安排的發(fā)電企業(yè)與用戶進入市場的數(shù)量與比例，也決定了電價下降的趨勢。但企業(yè)在市場中的行為由多重因素決定，電價在發(fā)電側(cè)的降價邊界在哪里，電力市場是否會淪為降價的“工具”，以行政手段釋放的“改革紅利”又能維持多久仍需時日觀察。

“從實施電力市場化交易以來，各地的上網(wǎng)電價都有大幅度的下降，這與電力過剩有直接關(guān)系。但電價究竟還有多大下降空間，或者說降價潛力到底有多少，只能靠市場來確認(rèn)。”劉樹杰說，“以市場機制促進電價的合理化是電力工業(yè)發(fā)展長治久安之道，電力市場構(gòu)建是上網(wǎng)電價放開的前提條件。因為電是基于系統(tǒng)集成和實時平衡的產(chǎn)品，需要不同機組之間、網(wǎng)源之間，網(wǎng)和用戶之間的整體協(xié)調(diào)。電力發(fā)、售價格的有序放開與發(fā)用電計劃有序放開是同一件事，均依賴于電力批發(fā)市場的構(gòu)建，而并非行政手段和制度安排。當(dāng)競爭性電力市場構(gòu)建和完善后，競爭業(yè)態(tài)自然形成，上網(wǎng)電價也就會隨之放開。”

現(xiàn)行的電力直接交易，是我國電力市場化交易的有益嘗試，或者說是競爭性電力制度在我國電力市場的萌芽，但它沒有基于平衡機制，與規(guī)范、成熟的競爭性電力市場還有很遠(yuǎn)的距離。電力市場是新制度的構(gòu)建，而并非是新場所的搭建。進入市場的主體也不應(yīng)以“優(yōu)待”眼光和標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)別分發(fā)“入場券”，這也是現(xiàn)階段我國電力市場的特色之一。而一旦未來供需關(guān)系反轉(zhuǎn)，在沒有任何保障措施的情況下，那些被發(fā)了“好人卡”的用戶，是否會面臨高電價的風(fēng)險?“優(yōu)待”又是否會變?yōu)?ldquo;虐待”?

劉樹杰指出，真正的競爭性電力市場，并非簡單地放開電價，而是與電力系統(tǒng)運行特性相融合的交易制度的系統(tǒng)安排。在規(guī)范的電力批發(fā)市場設(shè)計缺位的情況下，放開電價只能“小打小鬧”。為保障系統(tǒng)安全，機組調(diào)度也只能遵循“老規(guī)矩”，因而不具有可持續(xù)性?，F(xiàn)階段的電力市場都是以降價為目的，并沒有考慮系統(tǒng)設(shè)計的問題?，F(xiàn)貨市場試點，應(yīng)從國情出發(fā)，第一步可先建立發(fā)電企業(yè)單向競爭的“強制性電力庫”。待各方有了足夠的經(jīng)驗積累，誠信、法制條件大體具備了，再轉(zhuǎn)為競爭效率更高的“基于平衡機制的雙邊交易”模式。

03轉(zhuǎn)變國企考核方式 建立適于國情的激勵機制

從2014年蒙西、深圳兩地率先“破冰”至今，第一輪監(jiān)管周期內(nèi)的省級電網(wǎng)輸配電價已基本核準(zhǔn)完成，實現(xiàn)全國全覆蓋。此次核定過程是我國首次對輸配電價基于“準(zhǔn)許成本+合理收益”原則進行的現(xiàn)代監(jiān)管，與傳統(tǒng)的購銷差模式相比，本輪輸配電價的核定既發(fā)現(xiàn)了部分不必要的成本，同時為理順發(fā)、輸、配、售各個環(huán)節(jié)的價格形成機制，有效引導(dǎo)中間輸配環(huán)節(jié)的合理投資做下良好的鋪墊。

“判斷輸配電價的高低，關(guān)鍵在于核定的價格是否真實反映了正常的生產(chǎn)成本?，F(xiàn)行的輸配電價核定，是基于投資回報率等全要素成本的規(guī)范化定價方法，在我國也算是破天荒的成就，但與現(xiàn)代化的電價監(jiān)管體系相比，只是邁出了萬里長征的第一步。要建立現(xiàn)代化的監(jiān)管體系，需要有一系列相關(guān)體制的配套，如專用的會計準(zhǔn)則、對投資效率評估的制度和方法等。”劉樹杰認(rèn)為。

目前我國采用的是通用會計準(zhǔn)則，其效果在于抑制企業(yè)的偷稅漏稅行為，是競爭性行業(yè)的普遍規(guī)范性條款;而專業(yè)的管制會計準(zhǔn)則，對于投資成本的必要性劃分和投資回報的分?jǐn)傆兄鞔_的規(guī)定。對于壟斷性行業(yè)，尤其是政府管制的行業(yè)而言，從監(jiān)管的角度來看，對每一筆費用、每一個項目的明確管理，既便于監(jiān)管核查，也能達到成本總體可控的目標(biāo)，是建立現(xiàn)代輸配電價監(jiān)管體系的重要依據(jù)。同時，由于監(jiān)管職能的分割，目前我國對于新建電網(wǎng)項目的審批，著重從技術(shù)、安全等角度考慮。而國外的電價監(jiān)管體系中，不僅要考慮這幾方面的因素，同時還會對影響電價水平的投資成本以及投資回報率進行綜合考量，對于多種方案進行優(yōu)化設(shè)計和比選，最終達到成本最低、效果最優(yōu)的目的，避免“成本大于收益”造成的低效投資和輸配電價水平的上漲。

“從這個角度來看，當(dāng)體制和機制構(gòu)建相對完備后，我國輸配電價的水平，理應(yīng)還具有下降的空間。但以目前電網(wǎng)公司的財務(wù)狀況看，如沒有配套措施的跟進，電網(wǎng)企業(yè)既要完成國資委‘保值增值’的任務(wù)，又要數(shù)以百億計地降價，絕無可能。現(xiàn)階段要想從輸配環(huán)節(jié)獲取更多的降價空間，一是降稅和政府性基金，二是轉(zhuǎn)變國資委對電網(wǎng)企業(yè)的考核方式，即不再按照競爭性行業(yè)考核。”劉樹杰說。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》(上旬刊)2018年04期，作者系本刊記者。