我國“降電價”的重點應(yīng)是大幅降低工業(yè)電價。而工業(yè)電價過高的主要原因是其“社會負擔(dān)”過重，因此必須相應(yīng)提高居民、農(nóng)業(yè)用電價格，并減、免附加于電價之上的政府性基金。居民電價提高可以上調(diào)第二、三檔電價并降低第一檔電量覆蓋比例的方式實施。此外，還應(yīng)減少政府對煤炭市場的行政干預(yù)，以減輕煤價不合理上漲對電價的壓力。進一步引入現(xiàn)代監(jiān)管的理念和方法，建立專用的管制會計準則，加強對關(guān)聯(lián)交易的管控，協(xié)調(diào)項目審批與價格監(jiān)管的關(guān)系，推進信息公開，實現(xiàn)電網(wǎng)監(jiān)管能力和體系的現(xiàn)代化，從根本上形成對電網(wǎng)成本和價格的有效約束。

近年來，電費占成本比重較大的行業(yè)普遍經(jīng)營困難，“降電價”遂成為近期改善營商環(huán)境的重要方面。本文擬簡要分析我國電價“高”的主要表現(xiàn)，并對“降電價”的重點和方式提幾點建議。

我國電價“高”的主要表現(xiàn)

(一)基于絕對值的國際比較結(jié)果

1.我國平均電價中等偏下。根據(jù)澳大利亞國際能源咨詢公司IEC關(guān)于44個國家和地區(qū)平均電價(基于實地調(diào)查或官方發(fā)布數(shù)據(jù))的排序，美國居于倒數(shù)第6位，其平均電價水平為全部比較樣本均值的70%左右。我國的平均電價與美國接近，因此可認為也處于中低水平。

2.我國居民電價較低。根據(jù)國際能源署2016年8月發(fā)布統(tǒng)計資料和部分亞洲國家電價資料，2015年，我國居民電價在31個國家中居于倒數(shù)第3位(參見圖1)，僅高于墨西哥和馬來西亞。

3.我國工業(yè)電價居中。以國際能源署2016年8月發(fā)布統(tǒng)計資料和部分亞洲國家電價資料為依據(jù)，我國工業(yè)電價居于第16位(參見圖2)，大體處于中間的位置。

圖1 2015年主要國家居民電價比較(元/千瓦時)

注：帶“*”為2014年數(shù)據(jù);帶“**”為2013年數(shù)據(jù);其余為2015年數(shù)據(jù)

圖2 2015年主要國家工業(yè)電價比較(元/千瓦時)

注：(1)帶“*”為2014年;帶“**”為2013年;其余為2015年

(2)新加坡“工業(yè)電價”為“工業(yè)和商業(yè)平均電價”

(二)我國工業(yè)電價明顯過高

由于各國之間(包括大國的地區(qū)之間)資源稟賦、負荷結(jié)構(gòu)不同，因而簡單的絕對值比較難以做出電價合理與否的判斷。但在平均水平相當(dāng)?shù)那疤嵯拢煌脩糸g的價格水平的國際比較，可以說明一些問題。以中、美兩國比較為例，2015-2016年的中國平均電價分別為每千瓦時0.691元(11.09美分)、0.669元(10.07美分)，同期美國分別為每千瓦時人民幣0.648元(10.41美分)、0.683元(10.28美分)，兩國整體水平接近。

但是，工業(yè)電價我國明顯高于美國。2016年，中國工業(yè)電價平均每千瓦時0.687元，高出美國約53%，考慮增值稅抵扣的因素，我國工業(yè)用戶的電費支出也高達每千瓦時0.587元，仍高出美國31%以上。可見，在中、美兩國平均電價相近的前提下，我國工業(yè)電價高出美國近三分之一。就營商環(huán)境而言，我國的工業(yè)電價明顯過高。

我國工業(yè)電價過高的直接原因，是工業(yè)用戶承擔(dān)了對居民和農(nóng)業(yè)電價的交叉補貼。居民用戶負荷率低、供電電壓最低，輸送距離最長，因而其供電成本在各類用戶中最高，從而電價水平也應(yīng)最高。而工業(yè)用戶負荷率高和供電電壓等級高，輸送距離短，供電成本低于系統(tǒng)平均水平，從而其電價水平也應(yīng)最低。所以，在發(fā)達市場經(jīng)濟國家和地區(qū)，工業(yè)電價均大幅低于居民電價。例如，2016年美國的居民電價約為工業(yè)電價的1.9倍;OECD國家的居民電價約為工業(yè)電價的1.5倍。但我國卻反其道而行之，居民電價長期低于工業(yè)電價，目前僅為工業(yè)電價的80%。工商業(yè)電價對居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價的交叉補貼，不僅人為扭曲了價格信號，也加大了工商業(yè)用戶的成本負擔(dān)，抑制了實體經(jīng)濟的發(fā)展。而實體經(jīng)濟的發(fā)展是“民生”的基礎(chǔ)，尤其是耗電量大的工業(yè)較為集中的中西部地區(qū)，如其工業(yè)企業(yè)難以為繼，還有何“民生”可言?

圖3中、美整體電價水平比較(元/千瓦時)

注：中國電價整體水平根據(jù)中國國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、蒙西電網(wǎng)公司報表數(shù)據(jù)加權(quán)平均計算，含稅、政府性基金和附加;美國電價整體水平來源于美國能源信息署網(wǎng)站，含稅、政府性基金和附加，并按當(dāng)年平均匯率折算(2015年為6.2284，2016年為6.6423)。

圖4 2016年中、美分類用戶電價比較

(元/千瓦時)

注：中國為國網(wǎng)、南網(wǎng)加權(quán)平均。為可與美國比較，本報告對我國現(xiàn)行用戶分類進行了合并：大工業(yè)、非普工業(yè)合并為工業(yè);非居民、商業(yè)合并為商業(yè)。

數(shù)據(jù)來源：中國國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司;美國能源信息署網(wǎng)站

我國“降電價”的重點和方式

(一)近期“降電價”應(yīng)以降工業(yè)用戶的基本電費為主

初步測算，如能完全取消工商業(yè)用戶對居民用戶的交叉補貼，我國的工商業(yè)電價可每千瓦時降低6-7分。考慮到我國已經(jīng)對居民用戶實行了階梯電價制度，只要第二、三檔電價適當(dāng)上調(diào)并降低第一檔電量覆蓋比例，就有可能在保障低收入家庭的電費支出大體穩(wěn)定的前提下，大幅減少或取消工商業(yè)用戶對居民用戶的交叉補貼，從而實現(xiàn)較大幅度降低工業(yè)電價的政策目標。

近期降工業(yè)電價的重點，應(yīng)是大幅降低工業(yè)用戶的基本電費負擔(dān)。根據(jù)我們的調(diào)查，我國高電壓等級用戶的基本電費水平折成度電價格，一般都達每千瓦時7分以上，可全部覆蓋該電壓等級的全部的輸電成本，收費水平明顯過高。該基本電費水平的確定基于發(fā)電與電網(wǎng)“一體化”體制，而現(xiàn)在廠、網(wǎng)已經(jīng)分開，發(fā)電側(cè)的固定成本已經(jīng)作為電網(wǎng)公司的購入成本，因而在電網(wǎng)企業(yè)總收支平衡的條件下，主要用于反映用戶固定成本責(zé)任的基本電費，完全應(yīng)該大幅下調(diào)。

(二)取消、降低部分隨電價征收的政府性基金

我國電價的“社會負擔(dān)”太重。尤其是工商業(yè)電價，既要承擔(dān)對居民、農(nóng)業(yè)用戶的交叉補貼，還是各項政府性基金的主要提供者。不久前，雖然取消了“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金”、“公用事業(yè)附加”等不合理的基金征收，但工商業(yè)電價中的政府性基金仍達每千瓦時5分左右，且“張冠李戴”的基金仍然存在。如國家重大水利工程建設(shè)資金，本應(yīng)隨水價征收，但卻在電價中收取，不僅有失公平，也使電價、水價信號嚴重扭曲。既不利于節(jié)水，又加重了不相干地區(qū)的電力用戶負擔(dān)。建議將該項基金轉(zhuǎn)入“南水”受益區(qū)的水資源費中收取，由受益地區(qū)的用水戶承擔(dān)。此外，可再生能源發(fā)展基金的征收也應(yīng)轉(zhuǎn)換思路，應(yīng)參考歐盟國家對面臨國際競爭行業(yè)實行減、免等做法，相對降低我國工業(yè)用戶的可再生能源征收數(shù)量。

(三)促進電煤價格由市場形成

我國與美國均為以燃煤火電為主的國家，因而煤炭的價格均對電價水平具有舉足輕重的影響。按可比口徑(5000大卡/千克)計算的電煤到廠價格，美國長期穩(wěn)定在每噸40美元左右，2017年約41美元，而我國電煤價格目前仍高達516元/噸(2017年)，高出美國近一倍。盡管我國煤炭資源稟賦不如美國，但近兩年在煤炭產(chǎn)能嚴重過剩的條件下，電煤價格卻翻番上漲，肯定屬于非正常現(xiàn)象。為此，建議減少政府對煤炭市場的行政干預(yù)，讓市場機制在煤炭的供需調(diào)節(jié)中起決定性作用，以減輕煤價不合理上漲對電價的壓力。

(四)加快競爭性電力市場建設(shè)

電價合理化的“長治久安”之道，是建立有效競爭的電力市場。此前我國各地開展的“直接交易”，已經(jīng)不同程度促進了大用戶用電價格的下調(diào)。因此，以市場機制促電價合理化的方向不能動搖。但一個有效競爭的電力體制，必須包含將電力產(chǎn)品分時交易的、不晚于日前開始的有組織(集中交易)的現(xiàn)貨市場，才能完整反映電力供求關(guān)系的形成特點，進而有效率地配置電力資源。我國電力現(xiàn)貨市場處于建設(shè)初期，建議選擇由“交易中心”代負荷方向發(fā)電商招標采購的“強制性電力庫”模式，以便于與現(xiàn)行調(diào)度體制銜接，使市場范圍、競爭強度具有可控性，并與擬逐步放開的“優(yōu)先發(fā)電”相兼容。隨著實踐經(jīng)驗的累積及其他相關(guān)條件的成熟，部分地區(qū)可在適當(dāng)?shù)臅r機，改“強制性電力庫”為競爭效率更高的“雙邊交易”模式。

(五)加快推進電網(wǎng)行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)代化

電網(wǎng)等自然壟斷行業(yè)因市場失靈且直接到關(guān)系公共利益，對其進行價格、質(zhì)量等方面的監(jiān)管，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的重要政府職能。近年來，我國電網(wǎng)企業(yè)科技創(chuàng)新、服務(wù)質(zhì)量均有長足的進步，但關(guān)聯(lián)交易、投資效率等關(guān)系成本水平的管理仍有提高的空間。然而，比之政府和消費者，電網(wǎng)企業(yè)始終擁有信息優(yōu)勢，通常不會主動提高效率、降低成本，并有動機隱瞞真實成本以提高價格。為此，建議進一步引入現(xiàn)代監(jiān)管的理念和方法，建立專用的管制會計準則，加強對關(guān)聯(lián)交易的管控，協(xié)調(diào)項目審批與價格監(jiān)管的關(guān)系，推進信息公開，實現(xiàn)電網(wǎng)監(jiān)管能力和體系的現(xiàn)代化，進而從根本上形成對電網(wǎng)成本和價格的有效約束。

作者：楊楊娟、劉樹杰