劍指“棄風棄光棄水”——面目全新的配額制如何影響中國能源結構？

2018-04-13 11:28:45 光伏們　點擊量：評論 (0)

3月23日，國家能源局下發了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》。自2012年以來，配額制相關政策多次公開征求意見，但都因利益相

3月23日，國家能源局下發了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》。自2012年以來，配額制相關政策多次公開征求意見，但都因利益相關方的強烈反對未能正式實施。與以往征求意見稿相比，這一版配額管理辦法的最大特點是變化大、看不懂，以至于辦法發布以來，全面深入的解讀文章少之又少，本文嘗試對辦法的主要變化進行了梳理和解讀，希望能夠對業內理解和掌握政策有所幫助。

(來源：光伏們)

概括起來，新版配額管理辦法的重要變化有以下幾個方面：

1、水電納入總量配額

新版辦法將可再生能源電力配額分為包含水電的可再生能源電力總量配額(簡稱總量配額)和不包含水電的非水電可再生能源電力配額(簡稱非水電配額)兩類，分別進行考核。分析認為這是主管部門為了解決水電棄水和外送難題，推動水電開發提出的舉措。畢竟要完成2020年15%的非化石能源占比，以及能源轉型目標，水電、風電、光伏都是必不可少的主要支撐。

2、明確發電企業不承擔配額考核任務

辦法第七條規定了四類市場責任主體，即省級電網企業，其他各類配售電企業，擁有自備電廠的工業企業，參與電力市場交易的直購電用戶，也就是明確了只有電力市場中的購電主體承擔配額義務。

2016年2月，國家能源局發布《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，明確提出，到2020年，各發電企業非水電可再生能源發電量應達到全部發電量的9%以上。2016年4月，國家能源局又發函就建立燃煤火電機組非水可再生能源發電配額考核制度征求意見，提出到2020年，燃煤發電企業承擔的非水可再生能源發電配額與火電發電量的比重已經達到15%以上，企業可以通過自建非水電可再生能源項目，或購買可再生能源電力綠色證書的方式來完成配額。盡管這一辦法遭到了各大發電集團的強烈反對，最終沒有正式出臺，但卻在業內形成了共識，認為火電企業接受配額考核勢在必行，只是時間早晚的事。因此，新版配額制考核辦法沒有將火電企業納入考核主體，多少有些出乎意料。

分析認為，這是主管部門綜合考慮火電企業的反對意見以及當前火電行業經營形勢做出的舉措。2015年和2016年是火電行業近年來經營形勢最好的時期，各大發電集團火電板塊的利潤基本都創下歷史最好水平。2017年以后，受煤價高企和發電小時數持續下降的影響，火電行業的虧損面持續擴大。因此，這個時候再推出火電配額考核，火電行業的反對只會比2016年更加強烈，即使能夠強行推行，其落地程度也會大打折扣。因此，新版辦法將考核主體落在了電力市場中的購買方，意圖通過市場需求約束供給。

3、可再生能源電力證書相關變化，這是新版辦法變化最大也最復雜的地方

首先對應于水電納入總量配額，增加了水電證書，僅用于總量考核，隨水電交易自動轉移給購電方。非水電證書在購電方按照購電協議規定，全額結清購電費用后，轉移給購電方。也就是說，證書在電力交易完成后，所有權轉移給購電方。

購電方，也就是承擔配額考核任務的市場主體，在考核年度內，如果購買的可再生能源電力不能滿足配額要求，則可以通過向其他市場主體或可再生能源發電企業購買證書，來完成配額指標。通過證書交易仍然無法完成配額指標的，則需要通過區域電網公司購買替代證書完成配額。

根據辦法規定，替代證書價格由各省級電網公司提出定價方案，并報國務院價格主管部門備案后執行。電網企業出售替代證書形成的資金，用于補償經營區域可再生能源消納費用的支出。因此，可以將替代證書理解為針對市場主體不能完成配額的懲罰措施。

通過以上的梳理可以看出，對發電商來說，證書一般并不會產生額外的收益，電網公司、售電公司等購電方超額完成配額目標的部分證書，可以通過市場交易獲利。同時據了解，證書所有權轉移給購電方后，發電企業保留有出售相應電量的綠色電力證明的權利。換句話說，一千瓦時的可再生能源電力，配額指標所有權歸購電方，綠色電力證明所有權歸發電企業。但如何與當前的綠色電力證書自愿交易制度銜接，是分別核發證書和綠證，還是只核發證書，辦法里沒有明確。另外，考慮國內綠證自愿交易的市場并不活躍，不會產生可觀的額外收益，可再生能源發電企業通過綠證強制交易增加收入、替代補貼的想法恐怕要落空了。

之所以采取這樣的方案，分析一是對應于配額責任主體的變化，發電企業不承擔配額責任，也就無法產生大量的市場需求。二是近年來非水可再生能源的成本快速下降，尤其是光伏領跑基地招標電價逐年創新低，增強了主管部門對2020年風電、光伏平價上網的信心，認為非水可再生能源對綠色證書收入的依賴性不強。三是允許購電主體之間的證書交易，增加收益，以激勵市場主體消納非水可再生能源的積極性。

4、非水可再生能源配額指標調整較大

與2016年相比，新版辦法對各省承擔的非水可再生能源配額指標進行了較大調整。18個省份調高，并且部分省份調高的幅度比較大，九個省份調低。推測是在指標制定過程中，再次進行了測算，畢竟目前到2020年底，只有不到三年的時間，測算結果可以更準確。一方面為加快推動非水可再生能源占比的提高，對確有空間的省份調高目標。另一方面也考慮客觀實際，對于確實難以完成的省份，將目標進行了調低，避免相關省份的反對或政策落地性差。

總體來看，新版配額管理征求意見稿，是在這一政策經過多年多次征求意見，因各相關利益主體強烈反對而遲遲不能出臺的情況下，主管部門為加快推動政策正式出臺，綜合考慮整體行業形勢和各方利益后，以促進可再生能源生產和消費為主要目的，推出的一版相對溫和但有些復雜的管理辦法，通過考核和激勵需求側，帶動供給側，實現配額目標。

在生態文明建設和能源革命的決心和力度不斷加強的大背景下，2018年配額制管理辦法正式推出的可能性非常大。當然，不排除正式文件會有較大的修改，但相信配額的基本原則和要求不會改變。對于地方政府，特別是部分發展可再生能源不積極的政府，可能要重新調整能源發展理念。對于承擔配額考核責任的市場主體，電不再是同質化商品，價格低者優先購買，不管是主動還是被動，購買一定比例的可再生能源電力將成為義務和常態。對可再生能源發電企業來說，雖然不能像期待的那樣產生直接收益，但市場消納空間有望顯著提升，新項目開發環境有望改善。對于火電企業來說，雖然不需要購買證書，但發電空間可能受到進一步擠壓。(作者單位系大唐集團規劃發展部)