觀點｜能源政策制定者需提高能力建設

2018-03-27 10:09:43 《能源評論》　點擊量：評論 (0)

制定并執行能源規劃與能源政策時，需要有科學依據，有定力，有戰略目標和始終朝著這個目標前進的能力。政策制定者需提高能力建設文楊東寧

制定并執行能源規劃與能源政策時，需要有科學依據，有定力，有戰略目標和始終朝著這個目標前進的能力。

政策制定者需提高能力建設

文/楊東寧

能源發展與改革對于經濟和社會發展具有舉足輕重的影響，在制定能源規劃與能源政策時，需要有科學依據，有毅力與定力，有戰略目標和始終朝著這個目標前進的能力，從而避免政策變動影響能源發展與變革進程，進而成為宏觀經濟的擾動因素。

關注戰略制定能力

常言道：“人無遠慮，必有近憂。”能源戰略與政策制定同樣遵循這個道理，在能源發展過程中，很多困境和問題是因為戰略規劃能力不足所造成的，比如近期對于“煤改氣”、“煤改電”究竟要不要繼續推進的爭論。客觀上來說，如此大規模的去煤化運動，出現一些問題屬于正常現象，關鍵在于政策制定者有沒有預見到這些問題，對于哪些是可以事先避免的障礙，哪些是不可縮減的風險，心中是否有數。更為重要的是，政策制定者有沒有想好在去煤化之上，中國能源轉型的愿景和目標是什么。如果“煤改氣”符合這個愿景與目標，那面對短期的困難就有了忍耐與克服的依據，如果部分群眾因此受了凍，政府部門可以進行恰當的補償，并及時安排過渡性替代措施。

當前，中國能源發展與轉型有目標嗎?黨的十九大報告提出，要“構建清潔低碳、安全高效的能源體系”，這可以認為是目標愿景。能否有效實現這一目標取決于諸多復雜因素，其中，能源管理部門的決策和監管能力建設至關重要。例如，將最終目標進一步細化到可具體推行的時空坐標上，就是一種科學決策能力。

簡單分析一個參考案例，上世紀70年代石油危機期間，美國便確定了自己的能源戰略目標：能源獨立，其宗旨是加快國內能源資源開發，促進能源多元化，從而將國際石油危機對美國能源安全和經濟穩定的影響控制在一定范圍之內，避免宏觀經濟、社會穩定和外交政策被能源對外依存所綁架。幾十年來，美國政府在制定能源政策時，始終以能源獨立為準繩，不斷完善整個戰略體系，否則可能會盲目實施，這做一攤，那做一攤，導致所有部門對宏觀大政都沒有完整把握，各個模塊并不總能在一個具有建設性的方向上互補性發展。

目前，我們要擺脫針對某一物理區域或某一用能載體制定政策時的糾結情緒，需要繼續在明確戰略目標與戰略路徑上下功夫。前期要做好功課，明晰中國所面臨的外部環境、內部環境，哪些是有利的，哪些是不利的，在充分考慮如何利用有利因素、克服不利因素的基礎上，制定出具有可實施性的能源戰略。

關注規劃執行能力

一旦邏輯上具有自洽性的能源戰略目標被確定下來，就應該堅決執行，不能走回頭路。這時候，我們還需一個兼顧長期和短期、宏觀和微觀的決策支持體系，來保證戰略與規劃執行能力不斷提升，保證落地政策的科學性。

還拿美國做例子，能源獨立目標確定后，美國能源部做出了一個非常重要的決定，即能源建模。政府部門聚合了一批工程、商業、經濟專家，來開發符合美國真實情景的能源模型，將其國內能源生產、國際能源環境、能源消費狀況、宏觀經濟與能源交互等各個模塊整合進一個系統，以此來模擬備選的能源政策對能源、經濟、環境和安全方面的影響。每當有能源政策需要制定，美國能源部可以先期將其輸入能源模型進行仿真。當然，并不是說美國頒布的能源政策完全是根據模型輸出結果確定的，但起碼它可以給予政策制定者一些啟發，有時可能是一種人們沒有想到的解決方案，有時可能是一種思考問題的新方式。

總之，有了客觀的能源模型作為參考，可以讓政策制定者擺脫“拍腦門”的決策模式。一個好的能源模型能夠在真實情景基礎上不斷演化，提供客觀有效的預測結果，從而避免不合適宜的政策捅出大簍子。退一步來講，即便能源政策在推行過程中出了問題，如果有一個穩健的能源模型，可以評估哪兒走錯了、哪兒走過了，然后進行系統性的優化調整，而不是出了問題就全部推倒重來，甚至走回頭路，反反復復，最終可能一事無成。

能源建模是一項中國亟待開展的工作，同時它也是一項需要長期堅持的工作。美國能源建模從上世紀70年代開始，持續了幾十年，先后經歷獨立計劃(Project Independence)、中期預測體系(Intermediate Future Foreing System)、國家能源建模體系(National Energy Modeling System)三個發展階段，至今仍在不斷優化中。最初的模型因為漏洞百出，遭到了不少批評，但美國能源部積極吸收了這些批評中的有益因素，進而對模型進行修改完善，才最終得到了目前看來相當穩健的模型。

除了綜合型的能源模型工具，也有很多針對某種能源的模擬，如建筑能耗模型、可再生能源模擬等。

關注政策溝通能力

信息技術的突變帶來的是一個認知資源稀缺的時代，不僅商業競爭要爭取人們的認知資源，能源政策的制定與推行也不例外。如果處理不好政策溝通問題，項目推進難度將大幅度增加。只有在社會認知和社會溝通上做好文章，才能將政策落地的阻力最小化。

社會溝通不是一個直線管道，這邊信息進去，那邊接收，因此，政策溝通不是做簡單的宣教，也不是做簡單的政策披露，它需要有長期的互動。

基本上，政策溝通應該傳遞兩類信息：一類是屬于意圖的，即政府部門為什么要這么做，其意圖是不是為了人民利益，是不是為了解決實際問題;另一類是屬于內容的，即為什么選擇這種技術路線、方法路徑為什么是這么確定的等等。相對應的，群眾會形成兩種思考，第一是政府這樣做有沒有價值，第二是這些價值跟自身利益是否一致。只有這兩個問題都能得到肯定答復，政策的接受度和支持度才會提高。

如果沒有這種社會輿論氛圍，能源改革將舉步維艱。

(作者系北京大學戰略研究所所長)