據(jù)知情人士透露，國家能源局的人事已經(jīng)凍結(jié)。(很慚愧，在嚴(yán)格保密的情況下，我只知道這一點點信息)

　　即將步入全國兩會時間，能源業(yè)界呼吁能源監(jiān)管體制改革的聲音日漸興起。每隔5年，能源監(jiān)管體制幾乎都會迎來一輪改革。

　　現(xiàn)行能源監(jiān)管體制大體源于2008年，調(diào)整于2013年。這一體制能否當(dāng)前及未來一段時間的能源行業(yè)，其中需梳理的焦點問題并不少。

　　01 焦點之一是否有必要成立高級別集中統(tǒng)一管理能源行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。這是數(shù)十年都爭議不斷的話題。

　　從2003年設(shè)立司局級能源局起，兩次調(diào)整能源管理機(jī)構(gòu)，已從分散走向相對集中。2013年成立的國家能源局已是最重要的能源管理機(jī)構(gòu)，其管理范圍包括電力、煤炭、石油、天然氣、核電、新能源等能源品種。

　　2008年組建能源局之初，國家能源局通過整合國家發(fā)改委內(nèi)部的審批權(quán)限，獲得了能源項目投資的部分審批權(quán)。2013年的三定方案則獲得能源領(lǐng)域部分價格管理權(quán)限。

　　能源行業(yè)另外的重要管理權(quán)力歸屬國家發(fā)改委，重大能源項目和能源產(chǎn)品價格均由其統(tǒng)一管理，相關(guān)的司局包括經(jīng)濟(jì)運行局、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司、價格司等。

　　能源領(lǐng)域其他職能繼續(xù)分散于其他若干部門。國土資源部直接管理石油、天然氣、天然鈾礦業(yè)權(quán);中央及地方國土資源主管部門分級管理煤炭礦業(yè)權(quán)以及土地使用權(quán);國家安監(jiān)總局負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域的常規(guī)安全生產(chǎn)，國家煤監(jiān)局專門負(fù)責(zé)煤炭的勘探開發(fā)生產(chǎn)安全。環(huán)保部負(fù)責(zé)能源環(huán)境與核電安全監(jiān)管。國資委負(fù)責(zé)能源類中央企業(yè)的部分人事任免和業(yè)績考核。

　　部分學(xué)者的觀點是，隨著能源領(lǐng)域市場化進(jìn)程深入，不同部門之間此前達(dá)成的權(quán)力運行的動態(tài)平衡可能將會打破。各個部門之間、中央與地方政府之間在監(jiān)管目標(biāo)、利益及步調(diào)上不一致，進(jìn)而導(dǎo)致部門間的綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。

　　一個值得留意的變化是，浙江和湖北先后將電力能源的管理權(quán)限集中于省級能源局。2016年5月，湖北省經(jīng)信委原電力處劃入湖北省發(fā)改委能源局“電力調(diào)度處”。

　　2017年6月，浙江省調(diào)整了省級能源管理職責(zé)，將原由省經(jīng)信委承擔(dān)的煤電油運要素保障、節(jié)能“雙控”、新能源應(yīng)用和電力監(jiān)管相關(guān)職責(zé)整體劃入浙江省能源局，將浙江省經(jīng)信委下屬事業(yè)單位省能源監(jiān)察總隊成建制劃歸省能源局。

　　出于統(tǒng)一管理職責(zé)的考慮，部分學(xué)者正在建議將國家能源局升格為國家能源部，同時賦予其完整的能源規(guī)劃、投資等管理職權(quán)。支撐這一觀點的一大依據(jù)是，能源管理從分散走向集中是國際通行做法。世界上主要的大國都建立了國家高級別的能源集中管理模式。

　　部分人士則對此充滿疑慮，其追問的是，成立高級別的能源集中管理機(jī)構(gòu)要解決什么問題，能解決什么問題，又會產(chǎn)生何種新問題。

　　02  討論何種管理模式自然要帶出另一個問題，即能源主管部門與宏觀管理部門之間是何種關(guān)系，此為焦點之二。

　　在國家能源局部分官員看來，國家能源局與國家發(fā)改委當(dāng)前的關(guān)系尷尬，“國家能源局作為委管局，在職責(zé)劃分、組織實施方面仍面臨諸多掣肘，有的時候感到心有余而力不足。”

　　國家能源局歷經(jīng)數(shù)任局長，其與發(fā)改委的關(guān)系時而親密，時而游離，幾番反復(fù)。在推進(jìn)電力改革過程中，兩者分歧達(dá)到新高，博弈幾乎走向半公開。

　　一個綜合宏觀經(jīng)濟(jì)管理部與一個專業(yè)部門，基于不同的角度，在部分重大議題上時有分歧。上述官員說，協(xié)調(diào)成本很高，推進(jìn)很艱難。能源局在很多事情上有責(zé)無權(quán)，比如推進(jìn)電力改革中涉及部門多、司局多，協(xié)調(diào)成本高。

　　依據(jù)國家對部委代管的國家局的規(guī)定，國家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向國務(wù)院報文，如有需要，需要經(jīng)過管理其的國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)同意后，由國家發(fā)改委向國務(wù)院報文。

　　據(jù)一位知情人士說，在制定體制改革方案過程中，這一問題集中爆發(fā)，國家局作為委管局在擬定方案過程中，需要和宏觀部門的意見達(dá)成妥協(xié)，但方案一旦提交國務(wù)院后，國家局在常務(wù)會議上有一席之位，在會上再就此前的妥協(xié)發(fā)表新的意見。也因為這一安排，方案有所反復(fù)。

　　目前這種相處模式會不會改變的關(guān)鍵在于，當(dāng)前是否還需要一個宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門。

　　一位經(jīng)歷數(shù)次能源管理體制變革的退休官員說，中國需要一個宏觀經(jīng)濟(jì)管理部委，過去有時候是經(jīng)委，有時候是計委，上面有問題的時候需要倚重這個部門拿出初步意見，一旦把能源這一基礎(chǔ)行業(yè)的投資權(quán)和價格權(quán)拿走，這一經(jīng)濟(jì)管理部門很多事情都不好協(xié)調(diào)。然而，倘若沒有管住投資和價格，成立能源部就沒有意義。

　　往外走還是往里收，現(xiàn)在是不是到了取舍的時候?

　　03 焦點之三，政監(jiān)合一要不要繼續(xù)維持。當(dāng)前的政監(jiān)合一的模式是否需順應(yīng)能源行業(yè)市場化?

　　國家電監(jiān)會與國家能源局合并之初，有聲音認(rèn)為這是中國能源市場化改革的倒退。

　　也有觀點認(rèn)為，這一合并至少打通了“政”與“監(jiān)”之間的隔閡和壁壘，減少令出多門、多頭監(jiān)管等內(nèi)耗現(xiàn)象，形成監(jiān)管合力，保障了監(jiān)管的權(quán)威。

　　是進(jìn)步還是退步，難以定論。但合并形成的“政監(jiān)合一”并沒有產(chǎn)生期望的1+1>2效應(yīng)。

　　目前存在的一大弊端在于，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入委管局后，沒有部門規(guī)章的制定權(quán)之后，相關(guān)法規(guī)必須經(jīng)由國家發(fā)改委審議通過并直接發(fā)布。監(jiān)管機(jī)構(gòu)失去了市場運行秩序指導(dǎo)意見的獨立的發(fā)布權(quán)限。

　　一位官員介紹說，用于規(guī)范電力市場及運行秩序的部門規(guī)章或法規(guī)未能如愿及時出臺。“不同部門有不同考量，即便是能源局內(nèi)部，不同司局也有不同的觀點。行政管理和監(jiān)管是不同的想法，很正常。”

　　電力行業(yè)和天然氣行業(yè)市場化改革先后取得進(jìn)展后，政府行政力量在定價和分配運行中逐漸退出，監(jiān)管能力建設(shè)能否跟上將是保證行業(yè)健康發(fā)展以及改革繼續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵配套。電力行業(yè)中的發(fā)電價格壟斷已頻頻敲響警鐘。

　　對于能源領(lǐng)域市場化加速，而監(jiān)管卻弱化的現(xiàn)狀，相關(guān)報告認(rèn)為需要建立新的高級別綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如國家能源監(jiān)管委員會。

　　04  對監(jiān)管模式的討論中存在的一大分歧是央地于能源監(jiān)管中如何分權(quán)。這引出的問題是監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的去留。此為焦點之四。

　　與中央層面政監(jiān)合一不同，在省級政府層面，能源行業(yè)保持著政監(jiān)分離的狀態(tài)，由地方政府能源管理部門負(fù)責(zé)能源行業(yè)管理，國家能源局派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)能源監(jiān)管。由于能源局派出機(jī)構(gòu)的三定方案并未對能源局派出機(jī)構(gòu)與地方政府能源管理部門的職能邊界進(jìn)行明確界定，導(dǎo)致實際工作中職責(zé)不清、多頭監(jiān)管等問題。

　　另一大問題是，由于互不隸屬，缺乏相關(guān)依據(jù)，地方能源管理部門與監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)未能做到常態(tài)化的工作溝通與信息共享，反而常常互相掣肘，不相來往。

　　一方面，能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)對地方政府的能源規(guī)劃、政策、項目建設(shè)等信息沒有共享渠道，使能源監(jiān)管與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融合不深，影響監(jiān)管成效的正常發(fā)揮;另一方面，能源監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)問題未能與地方能源管理部門溝通協(xié)作解決問題。

　　部分地方的能源管理部門內(nèi)設(shè)處室專司能源監(jiān)管。地方往往推崇“誰審批、誰負(fù)責(zé)、誰監(jiān)管”，強(qiáng)調(diào)審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)應(yīng)該合一。湖北省能源局內(nèi)設(shè)能源監(jiān)管處，其職能界定與國家能源局華中監(jiān)管局基本一致。

　　這一問題要解決的關(guān)鍵是中央與地方的事權(quán)需合理劃分。部分學(xué)者認(rèn)為，有官員和學(xué)者則認(rèn)為此階段無需在國家層面設(shè)立正部級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。理由是，依靠來自北京或者派出機(jī)構(gòu)在各省的省級市場進(jìn)行監(jiān)管，難度不小，現(xiàn)有的監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)的尷尬處境應(yīng)該避免再現(xiàn)。

　　持這一觀點的學(xué)者建議，清晰劃分央地之間的監(jiān)管權(quán)限，在省為實體的現(xiàn)實之下，可在省層面配置適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管能力，省級派出機(jī)構(gòu)可轉(zhuǎn)隸地方，國家在全國或區(qū)域?qū)用媾涮锥讲炷芰Α?/p>

　　這會是好的模式嗎?