可再生能源配額制征求意見稿背后透露出什么?

——可再生能源配額制的思考、比較、趨勢、問題與建議

為促進可再生能源開發利用，保障實現2020、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達到15%、20%的能源發展戰略目標，國家能源局相繼于2016年2月29日出臺《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見(國能新能〔2016〕54號)》，2018年3月23日國家能源局曾經發布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版，9月13日，國家能源局發布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第二版，可再生能源配額制歷時多年即將塵埃落定。

《可再生能源電力配額及考核辦法》第二版征求意見稿全文共33頁，相比第一版10頁的內容基本一致，但更加詳細具體。文件大家很容易看明白，沒必要重復與全面解讀，但背后究竟透露出什么，需要重點關注的有哪些?本文想先講述一下需要重點關注的部分，然后再講講幾個文件的區別，最后講述一下未來可能發生的變化，還存在的問題與建議。

一、第二版意見稿需要重點關注和思考的方面

1、誰承擔配額義務與考核?

文件明確：各類從事售電業務的企業及所有電力消費者共同履行可再生能源電力配額義務。各類售電公司(含電網企業售電部分，以下同)、參與電力直接交易的電力用戶和擁有自備電廠的企業接受配額考核。

注意，是所有售電業務公司(含電網企業)與所有電力消費者承擔配額義務，通俗的講，生產商(各類發電企業)不承擔義務，所有中間商和消費者承擔義務，但義務歸義務，不考核，獨立考核的只有售電公司，參與電力直接交易的電力用戶和擁有自備電廠的企業。

2、可再生能源電力配額義務主體與配額指標區別?

第一類：國家電網公司、南方電網公司所屬電力公司。應完成的配額為售電量乘以所在省級行政區域配額指標。

第二類：地方政府所屬電網企業。應完成的配額為售電量乘以所在省級行政區域配額指標。

第三類：配售電公司。應完成的配額為售電量乘以所在省級行政區域配額指標。

第四類：獨立售電公司。應完成的配額為售電量乘以所在省級行政區域配額指標。

第五類：參與電力直接交易的電力用戶。應完成的配額為其全部購入電量和自發自用電量(如有)之和乘以所在省級行政區域配額指標。

第六類：擁有自備電廠的企業。應完成的配額為其自用發電量與通過公用電網凈購入電量之和乘以所在省級行政區域配額指標。

第三到第六類公司必須完成所在區域的配額指標，是獨立考核的。第一二類主體承擔配額義務，是否完成與來年可再生能源電力建設規模指標、化石能源發電項目建設規模與試點示范工作掛鉤，不用支付配額補償金。這個后面會闡述到。

3、計入配額的可再生能源電量是全部嗎?

文件是：計入各省級行政區域配額核算的可再生能源電力消納量包括：本區域生產且消納的全部可再生能源電量和區外輸入的可再生能源電量;不計入向區域外送出的可再生能源電量。

只有生產且消納的可再生能源電量才計入配額產生綠證，也就是說棄風棄光的電量不計算在內。

4、各省配額補償金一樣嗎?

各省級能源主管部門會同電力運行管理部門、價格主管部門和國務院能源主管部門派出監管機構等，按年度制定本行政區域配額實施方案。配額實施方案內容包括配額補償金標準、配額監測考核方式及獎罰措施等。

也就是說，各省的配額補償標準由各省制定，不同省份之間可能存在差異。

5、個人投資分布式可再生能源發電項目可獲得綠證嗎?

綠證由電力交易機構負責賬戶設立、綠證頒發、交易組織與統計工作。國家可再生能源發電信息管理平臺進行頒發審核確認。企業投資可再生能源發電項目均應在所在地區省級電力交易中心登記;個人投資分布式可再生能源發電項目，由所在地區電網企業負責代理登記，以縣(市)級區域為單元實行集體戶頭管理。

也就是說個人分布式項目不需要自己登記，由電網企業負責代理登記，可以獲得綠證。

6、企業和個人投資的分布式項目除了上網電價外可以獲得額外的綠證補貼嗎?

不能。根據可再生能源電力保障性收購并結合電力市場化交易，綠證權歸屬及其轉移遵循以下原則：按照不低于可再生能源發電標桿上網電價或競爭配置等方式確定的固定電價收購電量(不含補貼部分)，對應綠證隨電力交易轉移給電網企業或其他購電主體;跨省跨區可再生能源電力交易按包含綠證價格的方式進行，對應綠證隨電力交易轉移給電網企業或其他購電主體;可再生能源電力參與電力市場化交易的電量，應明確交易電價是否包含綠證價格在內，如不包含，則綠證不隨電力交易轉移。

綠證隨可再生能源電力生產而產生，對每lMWh可再生能源電量核發1個綠證，綠證初始核發對象為可再生能源電力生產者。也就是說可再生能源企業在發電時候獲得了綠證，但只要按標桿上網電價和競爭配置方式收購的電量，轉移給電網和其他購電主體。綠證也就是在企業手中產生隨即轉移了出去。

7、配額補償金的征收標準怎樣，綠證價格究竟應該多少?

對最終未完成年度配額的配額義務主體，按對應省級行政區域，按年度制定配額補償金標準并向社會公布。配額補償金標準為當地燃煤發電標桿上網電價、大工業用戶最高輸配電價(1-lOkV用戶)、政府性基金、附加以及政策性交叉補貼之和。

全國燃煤標桿電價最高為西藏0.4993元/千瓦時,最低為新疆0.25元/千瓦時，均值約為0.36元/千瓦時。已經公布的全國31省市1-10kv輸配電價，青海最低為0.1023元/千瓦時，上海最高為0.2782元/千瓦時。均值約為0.173元/千瓦時。政府性基金與附加均值為0.049元/千瓦時(詳情參看另一文：電價里的政府性基金與附加是什么)。政策性交叉補貼比較模糊，能查詢到的是吉林對自備電廠征收政策性交叉補貼為0.15元/千瓦時政策性交叉補貼，山東征收標準為0.1016/千瓦時，2019年12月前為過渡期征收0.05元/千瓦時，我們按均值0.1元/千瓦時計算。加起來總和為0.68元/千瓦時。

這個補償標準相對來說還是比較高的，如果完不成配額義務，懲罰還是非常重的。需要明確的，這可不是某些專家解讀的綠證的價格，因為一千度可再生能源電量產生一個綠證。這樣算起來綠證價格應該是680元。水電電量核發可再生能源綠證，非水電可再生能源電量核發非水電綠證，因此此配額補償金標準應該指的是非水電綠證的價格。

文件同時說明綠證交易價格由市場交易形成，但又明確規定了配額補償金標準。而且由省級區域本行政區域配額實施方案。配額實施方案內容包括配額補償金標準。這是文件中三個自相矛盾的地方。

8、配額補償金的用途?

納入國家可再生能源發展基金撥付資金一并使用，用于本經營區內可再生能源發電補貼資金支付。

9、可再生能源發電企業通過綠證交易可獲得比國補更高的收益嗎?

這恐怕是大家都盼望的，答案是不能。文件明確，國家可再生能源發展基金向發電企業撥付補貼資金時按等額替代原則扣減其綠證交易收益。

10、電網企業獲得的綠證如何處理?

電網企業和其他配售電公司通過非購買方式獲得的綠證，首先用于完成居民、重要公用事業和公益性服務電量對應配額任務;如不足,則居民、公用和公益電力用戶免除配額考核責任。如有剩余綠證則向經營區內參與電力直接交易的電力用戶、獨立售電公司、擁有自備電廠的企業等按照所完成的保障性收購電量消納任務進行無償分配。以上三者如不足則需自行購買綠證。

11、對于各省配額指標完成與完不成怎么處理?

國務院能源主管部門對超額完成配額指標的省級行政區域增加年度可再生能源電力建設規模指標。對于未達到配額指標的省級行政區域，國務院能源主管部門暫停下達或減少該區域化石能源發電項目建設規模，不在該區域開展新的由國務院能源主管部門組織的試點示范工作。

二、三個政策文件的區別和變化

1、兩個文件自相矛盾，為什么不是發電企業?

《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》文件原文指出：2020年，除專門的非化石能源生產企業外，各發電企業非水電可再生能源發電量應達到全部發電量的9%以上。各發電企業可以通過證書交易完成非水可再生能源占比目標的要求。對本行政區域各級電網企業和其他供電主體(含售電企業以及直供電發電企業)的供電量(售電量)規定非水電可再生能源電量最低比重指標。國家能源局對權益火電發電裝機容量超過500萬千瓦的發電投資企業的可再生能源電力投資和生產情況按年度進行監測評價。

《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》明確可再生能源配額考核的主體是各級電網企業與供電主體，供電主體包括發電企業、售電企業與直供電發電企業。國家能源局對容量超過500萬千瓦的火電發電企業的可再生能源電力投資和生產情況按年度進行監測評價。而在2018年的兩次配額制征求意見稿中，配額承擔主體已經不再是發電企業。而是含電網企業在內的所有售電企業與所有電力用戶。消費者會一臉懵，為什么我會躺著中槍?因為火電企業多是央企國企嗎?

2、三次文件中可再生能源電力消納比重指標的變化：

《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》只規定了非水可再生能源電力消納比重指標，當時制定的總體比例還是偏低的?！犊稍偕茉措娏ε漕~及考核辦法(征求意見稿)》第二版相對第一版來說，2018年的可再生能源電力總量配額指標與非水可再生能源電力總量配額指標相比2017年各行政區域有增有降，基本變化不大。2020年的兩個配額指標少數省份降低或維持不變，大部分省份均有提高。我們認為國家能源部門經過了核算調整的更加合理，將進一步促進可再生能源利用消納。西藏在第二版征求意見稿里不納入考核。

四川云南兩省由于水電為主，2018和2020年可再生能源配額指標均超過80%，非水可再生能源配額指標以西北四省新疆青海甘肅寧夏和黑龍江共五省最高，2020年指標超過20%，其中黑龍江提升幅度較大，非水可再生能源配額指標從2018年15%上升到2020年20.5%。

3、自備電廠配額指標發生了變化

《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版明確：自備電廠承擔的配額指標應高于所在區域指標。第二版改為了應完成的配額為其自用發電量與通過公用電網凈購入電量之和乘以所在省級行政區域配額指標。也就是說，對自備電廠沒有額外歧視，但由于早起建設的自備電廠以火電為主，在獨立考核的三類配額主體里，自備電廠的壓力是最大的。

三、趨勢

1、配額制的推出將大大提高電力市場化交易的比重。

光伏發電企業在出售電力時候綠證將轉出，但市場化交易的可雙方協商。由于配額補償金與綠證價格較高，估計被考核的主體除非完不成任務被強制處罰，如果在處罰前一定會通過電力市場化交易購買可再生能源電量來滿足考核。可以預見的電力市場化交易將會大大增加，而且交易價格將提高。

2、配額制會增加跨省跨區的可再生能源電力交易

上面觀點已經表明，可再生能源配額制一定會大大增加可再生能源電力的交易，除此之外，我認為還會增加跨省可再生能源電力交易的比重。以前電力不夠的省份如江蘇，更傾向于接收水電，由于可再生能源配額制的出臺，會更加注重非水可再生能源的比重。另外，西北地區存在較高的風光可再生能源電力，其他省份為了完成配額也會更加容易接收跨區的可再生能源電力交易。避免特高壓建成而不積極接受的情況。

3、自愿性認購綠證多可能會被取代

2017年1月，三部委聯合發布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》(發改能源[2017]132號)，試行綠色電力證書核發及自愿認購交易的政策。從2017年7月1日，國家能源局組織召開了綠色電力證書自愿認購啟動儀式且綠證自愿認購平臺上線，到本文截稿之日，統計2080名認購者共認購29852個綠證，且成交量95%以上是風電綠證?？稍偕茉磁漕~制出臺以后，自愿認購的綠證(也可以說是情懷綠證)存在基本無意義，多半可能退出歷史舞臺，以強制性綠證統一替代。

四、問題

1、綠證交易中風電的綠證仍然比光伏更有優勢

2018年5月18日，能源局發布《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》，從2019年起，新增核準的集中式陸上風電項目和海上風電項目應全部通過競爭方式配置和確定上網電價。2018年陸上風電執行標桿上網電價0.4元、0.45元、0.49元、0.57元。2018年531新政后光伏標桿上網電價執行每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元。

同樣減去脫硫燃煤標桿電價之后，幾類資源區的風光補貼差額在0.1-0.21元之間。光伏的度電補貼高于風電。從直接的用電價格比較，無論是電力直接交易還是跨省跨區交易，電力用戶更傾向于購買更便宜的風電。

配額制意見稿文件規定，綠證交易范圍為配額義務主體之間、發電企業與配額義務主體之間進行，綠證交易價格由市場交易形成。可以預見，電力交易中風電會比光伏更受歡迎。這個問題只有風光電力同時實現平價上網才會解決。

2、可再生能源配額制并不是一次徹底的革命

最初《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》出臺，以為是發電企業承擔配額。《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》第一版出臺，看到了承擔主體變為了供售電公司和電力消費者，以為會和碳配額相結合，電力消費者領域重點向高耗能高污染企業攤派。但第二版文件指出：承擔保底供電服務責任的電網企業(含配售電公司)購買綠證用于完成非公益性電量對應配額的綠證凈支出費用，可依據國家有關規定向非公益性電力用戶疏導。電網企業并非獨立考核主體，因此并非強制性的疏導。如果配額承擔主體有電力消費者，應當將可再生能源配額與碳配額相結合，對于高耗能高污染企業的用電與排放進行重點監督監測。但文件并沒有深入規定。

另外，各省能源主管部門會同電力運行管理部門制定可再生能源配額時，主要依據年度可再生能源發電量和消納能力預測，并無體現出遠大目標的意思，相對來說是比較保守的。另外考核主體也不再是發電企業?？稍偕茉磁漕~制無疑是一次革命，但是從這個意義上來說，只是一次溫和的革命。

五、建議

1、在2020年之前實行過渡期，對風光產生的綠證進行價格區別

上述問題的第一部分也提到了，綠證交易中風電的綠證仍然比光伏更有優勢，電力交易中風電會比光伏更受歡迎。由于風電比光伏成本更低，在配額義務主體未完成指標任務的情況下，一定會優先外購風電電量。在2020年之前，行業普遍預測風光電力將會實現平價上網。成本相同的情況下才會實現公平競爭。建議將2020年之前設為過渡期，對二者電量產生的綠證的進行價格區別對待，光伏產生的綠證價格等同于風電兩個綠證，這樣二者才會實現公平的環境。

2、建議全國統一配額補償金標準：

配額補償金標準為當地燃煤發電標桿上網電價、大工業用戶最高輸配電價(1-lOkV用戶)、政府性基金、附加以及政策性交叉補貼之和。會存在各省配額補償金標準一致。不利于綠證的統一流通與結算。建議修改為統一的價格，且建議正式意見稿明確認定此為非水電綠證的價格。

3、風光電力企業應該做什么?

可再生能源配額制所征收的配額補償金將用于可再生能源基金，這將會緩解補貼壓力，對可再生能源電力企業無疑是重大利好。雖然政策并不會給可再生能源企業帶來比上網標桿電價超額的收益，但只有生產且消納的可再生能源電量才計入配額產生綠證，也就是說棄風棄光的電量不計算在內。積極的參與可再生能源電力交易，與售電公司與電力交易機構展開合作或自行尋找大的電力消費者，提前布局，無疑能減少棄光棄風的損失。