傳統的供電關系是供電和用電雙方。新一輪電力體制改革啟動后，已經演變為供電、售電和用電三方。售電公司與用戶簽訂售電合同，委托供電企業將電力輸配到用戶，其中涉及到“售電-供電”、“供電-用電”、“售電-用電”等多種供電權利和義務的關系。

修訂工作的挑戰性

在討論供電監管辦法修訂前，梳理一下當前國內電力有關法規是十分必要的。首先，是1996年頒布《電力法》(2015年修正)。然后分兩條線，一條是供用電規則，一條是監管規則，二者之間相輔相成。第一條線，根據電力法，1996年國務院令第196號頒布《電力供應與使用條例》(2016年修正)，同年電力工業部令第8號頒布《供電營業規則》。第二條線是上一輪電力體制改革，基于新成立了電力監管部門，2005年國務院令第432號頒布《電力監管條例》，2009年國家電力監管委員會令第27號頒布《供電監管辦法》。

2015年，中央印發中發9號文件，按照“放開兩頭、管住中間”的體制架構啟動了新一輪電力體制改革。很顯然，基于9號文件的精神修訂《供電監管辦法》是本次修訂工作最重要的遵循。但另一方面，《電力監管條例》沒有相應修訂，供用電規則相關的法規也沒有與時俱進。更重要的是，電力法也與9號文件所處的時代背景截然不同。在這樣一個大背景下，要做好《供電監管辦法》修訂工作，確實是一項非常具有挑戰性的工作。

明確供電的定義

傳統的“供電”含義是指“將電能通過輸配電裝置安全、可靠、連續、合格的銷售給廣大電力客戶，滿足廣大客戶經濟建設和生活用電的需要。供電機構有供電局和供電公司等”。這個概念既有“輸配”也有“銷售”的環節。新一輪電力體制改革啟動后，明確提出了電網企業定位調整，出現了售電主體，“供電”的定義需要進行更新明確，究竟供電是既有 “輸配”也有“銷售”，還是只是“輸配”。這本應是供用電規則那條線應該明確的概念，但鑒于目前這方面法規沒有啟動修訂工作，建議結合新一輪電力體制改革的形勢，對“供電”給出符合電力市場發展的明確定義。

確定監管對象的構成

傳統的供電關系是供電和用電雙方。新一輪電力體制改革啟動后，已經演變為供電、售電和用電三方。售電公司與用戶簽訂售電合同，委托供電企業將電力輸配到用戶，其中涉及到“售電-供電”、“供電-用電”、“售電-用電”等多種供電權利和義務的關系。本辦法監管的對象，應該有條款予以明確。

征求意見稿第一條明確，“保護電力使用者的合法權益和社會公共利益”。征求意見稿第四條，供電企業定義是指各類電網企業，而未涉及售電公司。建議本辦法專門列一條款明確供電監管辦法涉及的各個主體，供電、售電、用電。

基于產權確定供用電關系

由于特有的歷史沿革，我國電力行業管理是從政企合一逐步實現政企分開，我們仍然習慣把供電主體賦予管理用電主體的職能，或者是政府管理用電主體倚重的一個角色，而把用 電主體置于被管理的位置。而在市場經濟環境下，供用電以及售電各方的權利義務應該是平等的。此次修訂《供電監管辦法》，建議明確供電、售電和用電之間平等的關系。應該以產權為界，基于市場平等交換的原則，理清各方權利和義務。在清晰的產權關系的基礎上，處理好交易關系、調度關系、安全關系等等。

基于產權關系上，供電主體的責任也應該是有限度的。征求意見稿第九條要求供電主體加強用電主體安全供電管理，如果是基于供電主體自有產權的無可厚非，如果是涉及用電主體產權的用電設施則不合適，這是用電主體自己的責任和義務，至于用電主體能不能做好，不能是越俎代庖的理由。如果要采取監管也應該是監管部門職責，不能再賦予供電主體政府職能。應該通過監管辦法修訂，徹底剝離供電主體的政府職能。尤其是是否因為安全關系，供電主體就可以介入用電主體，接管其用電設施的部分功能和權益，應該慎重考慮。如果是基于緊急情況需要讓渡部分權益，必須得到嚴格的監 管，防止有壟斷力的供電主體濫用。

另一方面，當用電方、售電損害供電方的利益時，也應有明確的監管條款。征求意見稿第四條“供電企業依法經營，其合法權益受法律保護”，建議將該理念與征求意見稿第一條整合，并在后續條款中具體化。

對供電主體壟斷力的監管

我們已經深刻認識到，供電主體的壟斷力，已經嚴重阻礙了電力市場發展，尤其是電網無歧視公平開放，以及用戶自主選擇的權益。《供電監管辦法》修訂稿對壟斷力的約束考慮的還遠遠不夠。應明確對供電主體采取非對稱監管，并擬定具體條款。

征求意見稿第七條，“供電企業……可以拒絕不符合規定的用電設施接入電網”，直接授予了供電主體裁量權。供電主體具有自然壟斷屬性，對用電主體而言，本身就具備信息、技術等不對稱，應該加以不對稱監管，否則供電主體或者關聯方極易通過壟斷獲得不當利益。建議將此條修改為，“確實不符合條件需要拒絕的，應報監管機構備案并在供電主體網站和監管機構網站公開”。另外，用電主體不合格的用電特性，供電企業可以要求用戶消除，或拒絕接入或供電，供電主體是否可以對用電主體進行經濟處罰，值得商榷。究竟 應不應該賦予處罰權，處罰收入是否應該作為供電主體收入等等。

征求意見稿第九條，“用電設施存在嚴重威脅電力系統安全運行和現場作業人身安全的隱患，用戶拒不治理的，供電企業可以按照國家有關規定對該用戶中止供電”，同樣需要加強監管，理由同征求意見稿第七條。

征求意見稿第十一條，供電主體為用戶辦理“供電方案”、 “受電工程設計審核”、“受電工程驗收”等環節，出于供電安全等理由，均給予供電主體裁量權，但監管部門很難監管其公正性，不利于保護用電主體的利益。一方面，應明確允許和鼓勵第三方專業機構代理代辦相關業務，讓專業第三方機構為用電主體提供服務，增強監管機構了解客觀信息的渠道。另一方面，應該加強供電主體信息公開，讓用電主體及時客觀獲得相關信息，同時加強監管機構監管力度和仲裁力量。在基于第三方機構和信息充分公開的情況下，是完全可以判斷用電主體受電工程是否符合供電安全要求的，是否要繼續保留電網這個裁量權，應該充分進行討論，必要時進行聽證。

監管辦法和供用電規則的關系

電網具有自然壟斷屬性，其提供的供電等服務涉及經濟社會發展廣泛的公共利益，必須受到有效監管。政府對電網的監管分為社會性監管和經濟性監管兩部分，前者主要涉及環境、健康和安全等，后者的主要內容包括：準入退出、投資、服務質量和價格監管等。

從有利于修訂辦法盡快出臺，促進當前電力體制改革，尤其是增量配網改革、售電側改革試點等工作的推進，建議本監管辦法主要集中在供電服務的服務質量、壟斷力監管等狹義的監管范疇，暫時不涉及供電成本等經濟性監管內容。

供用電規則對供電質量等各方面的供電服務有明確的指標和技術要求。監管辦法應該是基于供用電規則建立起來的監管。建議在修訂稿中明確兩者之間的關系。如此，是否有必要在監管辦法中制定具體指標。

如果確需制定，一是建議都給予明確，而不是有的明確，有的是從有關規定，出現政策嵌套，不利于用電主體維護自身利益，也不利于監管辦法傳達的效率。還有比如城市區域、農村區域，如何區分確定沒有明確。二是確定具體指標和技術要求時，應充分征求地方能源管理部門意見，畢竟標準的高低直接關系到投資，進而影響當地輸配電價水平。三是中央和地方部門的監管協同除了要明確被監管的“供電-售電-用電”三者的關系，監管辦法還應該清晰體現“監管機構-派出機構-地方能源管理部門”三者之間的關系，尤其是要有利于監管派出機構和地方能源管理部門協同做好供電發展和供電監管工作，形成合力避免各自為政出現監管空檔。

供電服務的好壞，直接關系到地方經濟社會發展。根據《供電監管辦法》征求意見稿，地方能源管理部門對供電服務沒有任何管理手段，建議監管辦法明確有效機制促進協同，賦予地方能源管理部門相應的監管職責和權利，并理清中央和地方監管的分工。

政府監管供電主體的目的，一方面是約束其壟斷力，保護用電主體的合法權益，另一方面是規范電網合理投資規模，促進降低電網投資成本、提高電網投資利用效率，最終合理降低輸配電價水平。為此，需要建立“規劃、投資、建設、營運和價格”的激勵性電網閉環監管機制，將供電服務水平直接與其投資回報水平掛鉤。

監管派出機構不是地方政府組成部門，根據征求意見稿的條款，其職能設置是對國家能源局負責，和地方能源管理部門缺少有效的工作協同，監管派出機構是否能夠實現及時、全面的供電監管，征求意見稿缺少相關的制度保障。換句話說，當前的地方供電監管機構設置，不能適應地方經濟社會發展對供電管理的需要。如何協同好投資、價格、監管幾個部門的關系十分重要。目前，各地都將價格部門并入發展改革 部門，能源局也是地方發展改革部門內設局，建議對監管機構設置做出調整，可以考慮屬地化，也可以合署辦公，共同 構建對供電主體的閉環監管。

個別條款的修改意見

征求意見稿第四條，對于沒有取得電力業務許可證的區域，是否監管，如何監管，應該予以明確。歷史形成的一些遺留問題，諸如小水電供電區域，需要有規范管理的解決方案，建議條款中給予明確。對于確實達不到標準的供電區域，如何依法取消其供電資格，也應該完善相關條款。

征求意見稿第八條要求“供電企業應當于每年3月31日前將上一年度設置電壓監測點的情況報送所在地派出機構”。信息化發展程度對政府監管水平提高密不可分。建議監管辦法明確必須建立實時數據接入監管系統。同時，地方能源管理部門應該有權獲取相關信息。

征求意見稿第十二條，用戶受電工程的定義是用戶出資建設的，此條和新一輪電力體制改革啟動后的現實存在出入。放開配電業務后，用戶受電工程完全可以其他主體來投資。即使不搞電改，用戶受電工程事實上也可以其他主體來投資。另外，市場主體為用電主體提供服務，代辦各種業務，包括供電主體在內的相關各方的權利和責任，建議在辦法修訂中明確。

征求意見稿第十五條，電網企業回復投訴10個工作日太長，現在政府回復信訪件為5個工作日。同時，為了約束壟斷屬性的供電主體，所有投訴及其處理，應該通過監管系統實時向監管部門報備，不涉密的應予以公開。

本文刊載于《中國電力企業管理》2018年10期，作者系重慶市能源局電力處處長