摘要:將于2018年正式實(shí)施的可再生能源配額制(簡稱配額制),有效契合了我國能源低碳轉(zhuǎn)型頂層制度設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略需求。在總結(jié)分析配額制國際實(shí)踐的基礎(chǔ)上,采用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論,為配額制提供了一個科學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。一方面,從政府和配額供需角度,解構(gòu)了綠色證書市場的價格形成機(jī)制;另一方面,從制度的構(gòu)建性和發(fā)電廠商行為策略的演化角度,論證了配額制的合理性和有效性,并揭示了配額制成功施行的關(guān)鍵。最后,針對我國配額制建設(shè)問題,從制度頂層設(shè)計(jì)、部門協(xié)同、配額目標(biāo)設(shè)定和實(shí)施計(jì)劃制定4個層面,并結(jié)合我國具體國情,給出了對策和建議。所研究的內(nèi)容和成果對我國實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的配額制建設(shè)極具實(shí)踐和指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞 : 可再生能源配額制; 綠色證書; 能源低碳轉(zhuǎn)型;

0 引言

目前,我國處于能源低碳轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期,推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命已成為我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期戰(zhàn)略。面對這一戰(zhàn)略機(jī)遇,科學(xué)地進(jìn)行我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的頂層制度設(shè)計(jì),成為實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵科學(xué)問題。2017年2月6日,國家發(fā)改委、財(cái)政部和能源局3部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》(發(fā)改能源[2017]132號)。通知指出：我國于2017年7月1日起,正式開展綠色電力證書(簡稱綠色證書)認(rèn)購工作,并從2018年起,適時啟動可再生能源電力配額考核和綠色證書強(qiáng)制約束交易。通知表明,我國為實(shí)現(xiàn)能源低碳轉(zhuǎn)型的頂層制度設(shè)計(jì)即可再生能源配額制(簡稱配額制)邁出了具有里程碑意義的一步。2017年6月12日,國家可再生能源信息管理中心依據(jù)發(fā)改能源[2017] 132號文件,向提交申請的華能、華電等企業(yè)所屬20個可再生能源發(fā)電項(xiàng)目核發(fā)了首批綠色證書。綠色證書共計(jì)230 135個,表征23 013.5萬kW•h上網(wǎng)電量。

關(guān)于有效契合了我國能源低碳轉(zhuǎn)型頂層制度設(shè)計(jì)戰(zhàn)略需求的配額制,其施行勢必將對我國電力市場化改革和破解可再生能源的發(fā)電、上網(wǎng)和市場消納問題產(chǎn)生積極影響。一方面,標(biāo)志著我國電力市場化改革的相關(guān)制度設(shè)計(jì)日臻完善;另一方面,必將對我國電力市場的市場結(jié)構(gòu)、發(fā)電廠商行為與經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生重大影響。其中,配額制是一個國家或地區(qū)以法律形式對可再生能源發(fā)電市場份額做出的強(qiáng)制性規(guī)定,要求廠商、電網(wǎng)或用戶所生產(chǎn)、輸配或消費(fèi)的電力中,須包含最低比例的可再生能源電力,并規(guī)定了有效的可再生能源發(fā)電組合,如風(fēng)電、太陽能發(fā)電、小水電、生物質(zhì)發(fā)電等(簡稱綠電)[1]。綠色證書制度是配額制施行的配套制度,其中綠色證書是一種可交易的、能兌現(xiàn)為貨幣的憑證,代表一定數(shù)量的綠電[2]。目前,一些工業(yè)化國家或地區(qū)已成功施行了配額制,如美國德克薩斯州、澳大利亞、英國、丹麥、意大利等[3]。目前,配額制相關(guān)研究主要涉及3個方面：

1)配額制對發(fā)電廠商策略行為的影響。具體表現(xiàn)為,一方面,政府通過設(shè)計(jì)制度準(zhǔn)參數(shù)和規(guī)則成功誘導(dǎo)廠商參與綠色證書交易,提高綠電投資水平。如Unger等[4]和Jensen等[5]研究表明配額制對綠電廠商投資水平有顯著的激勵效果;Del Río和Gual[6]、Berry和Jaccard[7]研究表明配額制能促進(jìn)綠電廠商競爭、激勵其技術(shù)創(chuàng)新以降低發(fā)電成本。另一方面,火電廠商拒絕綠色證書交易而接受懲罰。Espey[8]指出,配額義務(wù)主體可通過投資建廠生產(chǎn)綠電以獲得綠色證書或購買與綠色證書相符的綠電,也可直接購買綠色證書;Marchenko[9]和任東明[10]指出未完成法定配額義務(wù)的廠商應(yīng)受到處罰,且單位罰金等于綠色證書價格上限。

2)配額制對電力市場價格的影響。配額制下廠商行為策略將影響其利潤水平進(jìn)而引致電力市場價格和綠色證書價格變動。董力通[11]認(rèn)為配額制能有效提高綠電廠商收益;朱海等[12]認(rèn)為可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期,施行配額制會導(dǎo)致火電廠商生產(chǎn)成本和電價上升;Barbose等[13]研究表明配額制能有效降低電力市場批發(fā)價格;而Unger等[4]指出配額制雖然能降低電力市場批發(fā)價格,但對零售電價的影響具有不確定性。Fischer[14]、Tanalca等[15]及Sun Y [16]研究表明,當(dāng)市場處于均衡狀態(tài)時,配額與電價和綠色證書價格呈正相關(guān)關(guān)系,且綠色證書價格隨配額的變動呈邊際遞減趨勢。

3)配額制對能源結(jié)構(gòu)和社會福利的影響。研究表明配額制不僅能促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,提高綠電投資和產(chǎn)出,而且能激勵綠電廠商技術(shù)創(chuàng)新降低發(fā)電成本;進(jìn)而優(yōu)化能源結(jié)構(gòu),提升社會福利水平。如Wiser等[17]指出配額制能以較低的社會成本和行政管理成本實(shí)現(xiàn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo);Marchenko[9]認(rèn)為配額制能提高綠電廠商收益和產(chǎn)量;趙新剛等[18]研究表明配額制可促進(jìn)綠電產(chǎn)業(yè)發(fā)展,優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)。Tamás等[19]研究指出,較之固定電價政策,配額制雖然降低了火電產(chǎn)量和總發(fā)電量,但提高了社會福利水平;郭煒煜等[20]研究認(rèn)為,雖然固定電價政策和配額制均能增加綠電產(chǎn)量和減少火電發(fā)電量,但前者會造成社會福利損失,后者會提高社會福利水平。

關(guān)于我國配額制的建設(shè)問題,根據(jù)國外配額制的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),如澳大利亞、美國德克薩斯州、印度和意大利,學(xué)者已給出了啟示和建議[3,21]。此外,衣博文等[22]為我國配額制提出了最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)路徑;Zhang YZ等[23-24]和Zhao XG等[25]分別以生物質(zhì)發(fā)電、風(fēng)電和垃圾發(fā)電為例實(shí)證分析了配額制對我國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的影響;張曉輝等[26]構(gòu)建了關(guān)于配額制與碳交易的電源規(guī)劃模型,研究了配額制下我國低碳經(jīng)濟(jì)電源規(guī)劃問題。根據(jù)對現(xiàn)有相關(guān)研究總結(jié)發(fā)現(xiàn),目前,我國配額制研究并未涉及從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來分析我國配額制建設(shè)。鑒于此,本文以我國配額制建設(shè)為研究對象,在總結(jié)配額制國際實(shí)踐的基礎(chǔ)上,運(yùn)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論,科學(xué)給出配額制經(jīng)濟(jì)解釋,并結(jié)合國際實(shí)踐和我國國情,為我國配額制建設(shè)提供對策和建議。

1 國際實(shí)施現(xiàn)狀

較早且配額制成功實(shí)施的國家或地區(qū)主要有荷蘭、美國德克薩斯州和澳大利亞。此后,英國、丹麥、日本等國也相繼實(shí)施了配額制。表1具體介紹了配額制度在荷蘭、丹麥、美國德克薩斯州和英國的實(shí)施情況[27]。

其中,關(guān)于有效的可再生能源發(fā)電組合,丹麥和英國僅限于電力形式,而荷蘭和德克薩斯州包含了電、熱、氣等形式;此外,荷蘭和丹麥符合條件的可再生能源又被限定為并網(wǎng)能源,美國包括了離網(wǎng)能源,英國未限定。關(guān)于配額設(shè)定,德克薩斯州以新增裝機(jī)容量為目標(biāo),其余以可再生能源電量或其比例為參量。針對配額承擔(dān)主體選定,丹麥?zhǔn)亲罱K消費(fèi)者,其余為配電公司。此外,各國或地區(qū)因?qū)嶋H情況差異,配額分配機(jī)制各不相同,且配額制施行中均引入了綠色證書制度,除荷蘭外,其他國

表1 部分國家的配額制實(shí)施情況

家綠色證書均可儲蓄,有效期大于1年。完成配額離不開政府監(jiān)管,因此,需組建獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),并制定嚴(yán)厲的懲罰措施。國外配額制實(shí)踐不乏失敗案例,以印度為例。印度自2011年起實(shí)施配額制,印度中央電力監(jiān)管委員會制定可再生能源證書(即綠色證書)執(zhí)行框架,并通過成立國家負(fù)荷調(diào)度中心負(fù)責(zé)監(jiān)管配額制運(yùn)行,各邦監(jiān)管委員會制定地區(qū)管理?xiàng)l例并成立邦級代理機(jī)構(gòu)。為鼓勵太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展,印度將綠色證書分為太陽能證書和非太陽能證書(1MW•h綠電獲得1個綠色證書);前者價格范圍為1232.4~1745.9元,后者為1540.5~4005.3元;配額承擔(dān)者包括配電商、有自備發(fā)電廠的消費(fèi)者和開放式購電者,完成方式有以固定電價購買綠電或購買綠色證書。然而,印度配額制實(shí)施效果極差,失敗原因主要有3點(diǎn)：1)配額目標(biāo)制定不合理,不同地區(qū)部門各自為政,導(dǎo)致一些地區(qū)因可再生能源裝機(jī)不足而不能完成配額目標(biāo)。2)綠色證書價格不合理,印度設(shè)定的綠色證書價格下限遠(yuǎn)高于固定電價,導(dǎo)致配額承擔(dān)者負(fù)擔(dān)過高,不愿參與綠色證書交易。3)懲罰機(jī)制不完善,印度對于未完成配額義務(wù)的配電公司并未做出實(shí)質(zhì)性的有威懾力的懲罰,導(dǎo)致其懲罰機(jī)制形同虛設(shè)。

2 配額制的經(jīng)濟(jì)解釋

綠色證書市場由政府政策與價格機(jī)制共同作用產(chǎn)生,其市場運(yùn)行機(jī)制具體為,政府設(shè)計(jì)配額制制度準(zhǔn)參數(shù)和規(guī)則(包括基準(zhǔn)配額比、綠色證書基準(zhǔn)價格、懲罰機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等)誘導(dǎo)廠商交易綠色證書。其中,綠色證書需求由配額承擔(dān)者形成,供給由綠電廠商形成;需求與供給共同決定綠色證書價

格。由于綠色證書具有有效期且發(fā)電廠商裝機(jī)容量變化具有時滯性;因此,綠色證書價格決定于其短期供求關(guān)系。關(guān)于綠色證書價格,對綠電廠商來說包含了可再生能源發(fā)電高于非可再生能源發(fā)電成本的差額,從能源系統(tǒng)層面看應(yīng)反映了前者替代后者所帶來的環(huán)境正效應(yīng)。

綠色證書需求曲線由政府設(shè)定的配額(QTGC)決定,是一完全缺乏彈性的垂線。考慮到制度有效性及市場公平效率,政府通常會設(shè)定單位罰金(f)并通過制價格上限(PMax)和下限(PMin)調(diào)控綠色證書價格。配額承擔(dān)者無法完成配額義務(wù)時,必須支付罰金。若綠色證書價格高于單位罰金,配額承擔(dān)者將選擇支付罰金;因此,綠色證書價格上限通常等于單位罰金。根據(jù)價格機(jī)制,需求大于供給時,綠色證書需求曲線是一價格為f的水平線;反之是一價格為PMin的水平線。由此可見,短期中綠色證書需求曲線(D)為一折線,如圖1所示。此外,綠色證書供給曲線(S)為綠色證書短期邊際成本曲線(short-

圖1 綠色證書交易市場的供求曲線

由綠電廠商產(chǎn)量決定;且SMCC等于綠電短期邊際成本(short-term marginal cost,SMC)減去終端電價(Pe)。綠色證書需求與供給決定了其均衡價格PTGC,且PMin≤ PTGC≤ PMax。

長期中,廠商基于利潤最大化會動態(tài)調(diào)整其行為策略,政府則將依據(jù)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期目標(biāo)并視廠商行為策略變化動態(tài)調(diào)整配額比和單位罰金,激勵廠商提高綠電投資,誘導(dǎo)其參與綠色證書交易。

制度是建構(gòu)的,本質(zhì)上,配額制是政府通過法律建立起來的規(guī)則,這要求規(guī)則的認(rèn)知內(nèi)容和協(xié)調(diào)內(nèi)容成為廠商共同信念。因此,配額制成功施行的一個必要條件是：有足夠數(shù)量的廠商相信其他廠商會遵守這項(xiàng)規(guī)則,并且給定其他廠商遵守規(guī)則時他遵守規(guī)則對自己更有利;否則,沒有廠商遵守該規(guī)則,配額制將不成為有效制度。

配額制和綠色證書制度生成后,其長期動態(tài)演進(jìn)呈現(xiàn)兩個方向：1)交易綠色證書成為廠商共同信念,配額制成為一種有效的制度。2)遭到火電廠商反對,綠色證書市場失靈,強(qiáng)制性制度變遷失敗。實(shí)施配額制的關(guān)鍵在于,一方面,政府有能力強(qiáng)制實(shí)施其宣布的規(guī)則,且能夠使足夠多的廠商相信其他人會遵守規(guī)則,當(dāng)別人遵守時自己最好不要背離規(guī)則;進(jìn)而使政府宣布的規(guī)則成為所有廠商的共同信念。另一方面,配額制決定了廠商行為策略集,但并未直接決定具體行為;決定廠商選擇何種行為的是經(jīng)濟(jì)行為人的目標(biāo)集,通過支配廠商行為策略影響配額制經(jīng)濟(jì)績效。配額制的制度目標(biāo)與廠商利潤最大化目標(biāo)相吻合時,交易綠色證書將成為廠商共同信念,強(qiáng)制性制度變遷成功;否則,配額制失敗。

3 對策與建議

施行配額制的目標(biāo)是推進(jìn)我國能源低碳轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)途徑是通過制度設(shè)計(jì)激勵廠商提高綠電投資并誘導(dǎo)其參與綠色證書交易。因此,有效推進(jìn)我國配額制建設(shè),關(guān)鍵在于制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。

1)科學(xué)實(shí)施制度的頂層設(shè)計(jì),提高綠色證書市場的有效性。

制度是自我實(shí)施的,作為制度供給者,政府應(yīng)關(guān)注相關(guān)法律和非正式規(guī)則的制定,實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控廠商行為。一方面,通過規(guī)定基準(zhǔn)配額并制定配套政策,激勵廠商交易綠色證書,實(shí)現(xiàn)固定電價政策向配額制變遷。另一方面,科學(xué)設(shè)計(jì)配額制制度準(zhǔn)參數(shù),實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)與廠商利潤最大化目標(biāo)相契合,誘導(dǎo)廠商交易綠色證書。

基準(zhǔn)配額比例和綠色證書基準(zhǔn)價格設(shè)定過高,會導(dǎo)致火電廠商負(fù)擔(dān)過重,損害火電廠商利益,反之損害綠電廠商利益;進(jìn)而削弱廠商參與綠色證書交易的積極性。因此,我國配額制建設(shè)中,需同時兼顧火電廠商和綠電廠商的利益,實(shí)現(xiàn)兩者行為策略的均衡博弈;此時,強(qiáng)制性制度變遷成功,配額制成為一種有效的制度。反之綠色證書市場失靈,配額制成為一種無效的制度。此外,科學(xué)設(shè)定單位罰金是約束火電廠商遵循配額制的有效手段,提升單位罰金會促使火電廠商選擇購買綠色證書,提高配額制的有效性。對規(guī)定時間內(nèi)無法完成配額義務(wù)的主體應(yīng)加以處罰,罰金至少應(yīng)大于購買綠色證書的成本,使不履行配額義務(wù)的成本高于履行配額義務(wù)的成本。

2)強(qiáng)化政府相關(guān)部門的協(xié)同,完善監(jiān)督機(jī)制和加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè)。

國家發(fā)改委、財(cái)政部和能源局應(yīng)協(xié)同國家可再生能源信息管理中心制定有效的監(jiān)督機(jī)制,促使配額承擔(dān)主體履行義務(wù);否則,配額承擔(dān)主體會出于自身利益最大化而拒絕履行義務(wù),這不僅影響綠色證書市場的公平效率,而且會破壞政府公信力,引發(fā)對規(guī)則的質(zhì)疑,導(dǎo)致配額制失敗。

加強(qiáng)綠色證書市場制度環(huán)境建設(shè),切實(shí)降低綠色證書交易成本。交易成本是影響廠商行為的關(guān)鍵因素。我國配額制建設(shè)中,應(yīng)加強(qiáng)綠色證書市場制度環(huán)境建設(shè),提高其透明性和流動性,降低綠色證書交易成本,引導(dǎo)廠商交易綠色證書。

3)統(tǒng)籌我國區(qū)域差異,注重地區(qū)間配額目標(biāo)的差異化設(shè)計(jì)。

我國可再生能源分布不均衡且地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異較大,可再生能源主要分布在華北、西北和東北等不發(fā)達(dá)地區(qū),而電力負(fù)荷分布在東南和華南等發(fā)達(dá)地區(qū),兩者在空間上呈現(xiàn)出逆向分布。因此,我國配額目標(biāo)制定需綜合考慮不同省(市、區(qū))的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及電力需求等因素,科學(xué)設(shè)定地區(qū)配額目標(biāo),優(yōu)化資源配置。

此外,不同地區(qū)的配額目標(biāo)應(yīng)與本地可再生能源發(fā)展規(guī)劃相互銜接,契合地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和電力需求等特征,實(shí)現(xiàn)配額分配的公平性和有效性。如,針對可再生能源發(fā)電并網(wǎng)已經(jīng)嚴(yán)重超出本地消納能力的再生能源富集區(qū),需承擔(dān)較高的配額比;否則反之。

4)制定有序的配額制實(shí)施計(jì)劃,做好與我國現(xiàn)行可再生能源政策的銜接過渡工作。

我國固定電價政策,雖然成功促進(jìn)了可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但并網(wǎng)消納問題日益嚴(yán)重,且可再生能源資金補(bǔ)貼滯后嚴(yán)重?fù)p害了綠電廠商利益;施行配額制,通過市場機(jī)制解決我國可再生能源發(fā)電、并網(wǎng)和消納已成為其可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。配額制的施行勢必沖擊我國現(xiàn)行可再生能源政策體系,因此,需制定有序的實(shí)施計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)由固定電價政策向配額制政策的過渡。

配額制施行初期,為避免雙重補(bǔ)貼,需要清晰界定配額制和固定電價政策的適應(yīng)條件和技術(shù)范圍,確保同一可再生能源項(xiàng)目不能同適用兩項(xiàng)政策。如,在我國2017年實(shí)施的綠色證書自愿認(rèn)購中,明確界定了只有可再生能源電價附加資金補(bǔ)助目錄內(nèi)的陸上風(fēng)電和非分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目才有資格申請綠色證書。2018年配額制正式實(shí)施后,我國將會逐漸準(zhǔn)許范圍更廣的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目參與配額制。

我國配額制施行初期,應(yīng)以固定電價政策為主,側(cè)重于對成本較高、技術(shù)不成熟的可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼,配額制作為輔助,鼓勵成本相對較低且技術(shù)成熟的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目參與綠色證書交易;隨著經(jīng)驗(yàn)積累,逐步轉(zhuǎn)化為以配額制為主固定電價為輔,兼顧新興的不成熟的可再生能源發(fā)電技術(shù)(如潮汐發(fā)電)的發(fā)展,確保可再生能源市場的多樣化發(fā)展,提高能源供給安全;直至可再生能源發(fā)電的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件成熟,配額制完成對固定電價政策的替代。

4 結(jié)論

施行配額制的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)我國能源低碳轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)的途徑是通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)以激勵廠商提高綠電投資并誘導(dǎo)其參與綠色證書交易。論文在總結(jié)國外配額制實(shí)踐的基礎(chǔ)上,從微觀層面解析了綠色證書的價格形成機(jī)制,從制度層面論證了配額制的有效性。研究認(rèn)為,一方面,鑒于綠色證書價格由其短期供需決定,政府需通過控制綠色證書價格上限和下限實(shí)施價格干預(yù),保證綠色證書市場的公平和效率;為保證配額制的有效性,單位罰金應(yīng)不低于價格上限。另一方面,配額制成功實(shí)行的關(guān)鍵在于配額制的制度目標(biāo)與廠商利潤最大化目標(biāo)相吻合;為此,政府不僅需要科學(xué)設(shè)計(jì)配額制的制度準(zhǔn)參數(shù),平衡火電廠商和綠電廠商之間的利益,而且需要加強(qiáng)部門間的協(xié)同和制度環(huán)境建設(shè),提高綠色證書市場的透明性和流動性,降低綠色證書交易成本,激勵并引導(dǎo)廠商參與綠色證書交易,使其最終成為所有廠商的共同信念。

2018年我國配額制將適時正式實(shí)施,未來相關(guān)研究重點(diǎn)主要包括3方面：1)我國配額制的具體設(shè)計(jì),包括基準(zhǔn)配額比例、基準(zhǔn)價格和單位罰金的制定,這是配額制施行的關(guān)鍵。2)配額制相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善,作為一項(xiàng)強(qiáng)制性制度變遷,法律法規(guī)的建設(shè)和完善是配額制得以順利施行的保障。3)配額制對我國能源電力系統(tǒng)的影響,科學(xué)評估配額制施行所產(chǎn)生的影響,是不斷完善我國配額制建設(shè)的重要依據(jù)。

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(趙新剛 梁吉 任領(lǐng)志 張玉琢 徐杰彥)