我國“降電價”的重點應是大幅降低工業電價。而工業電價過高的主要原因是其“社會負擔”過重，因此必須相應提高居民、農業用電價格，并減、免附加于電價之上的政府性基金。居民電價提高可以上調第二、三檔電價并降低第一檔電量覆蓋比例的方式實施。此外，還應減少政府對煤炭市場的行政干預，以減輕煤價不合理上漲對電價的壓力。進一步引入現代監管的理念和方法，建立專用的管制會計準則，加強對關聯交易的管控，協調項目審批與價格監管的關系，推進信息公開，實現電網監管能力和體系的現代化，從根本上形成對電網成本和價格的有效約束。

近年來，電費占成本比重較大的行業普遍經營困難，“降電價”遂成為近期改善營商環境的重要方面。本文擬簡要分析我國電價“高”的主要表現，并對“降電價”的重點和方式提幾點建議。

我國電價“高”的主要表現

(一)基于絕對值的國際比較結果

1.我國平均電價中等偏下。根據澳大利亞國際能源咨詢公司IEC關于44個國家和地區平均電價(基于實地調查或官方發布數據)的排序，美國居于倒數第6位，其平均電價水平為全部比較樣本均值的70%左右。我國的平均電價與美國接近，因此可認為也處于中低水平。

2.我國居民電價較低。根據國際能源署2016年8月發布統計資料和部分亞洲國家電價資料，2015年，我國居民電價在31個國家中居于倒數第3位(參見圖1)，僅高于墨西哥和馬來西亞。

3.我國工業電價居中。以國際能源署2016年8月發布統計資料和部分亞洲國家電價資料為依據，我國工業電價居于第16位(參見圖2)，大體處于中間的位置。

圖1 2015年主要國家居民電價比較(元/千瓦時)

注：帶“*”為2014年數據;帶“**”為2013年數據;其余為2015年數據

圖2 2015年主要國家工業電價比較(元/千瓦時)

注：(1)帶“*”為2014年;帶“**”為2013年;其余為2015年

(2)新加坡“工業電價”為“工業和商業平均電價”

(二)我國工業電價明顯過高

由于各國之間(包括大國的地區之間)資源稟賦、負荷結構不同，因而簡單的絕對值比較難以做出電價合理與否的判斷。但在平均水平相當的前提下，不同用戶間的價格水平的國際比較，可以說明一些問題。以中、美兩國比較為例，2015-2016年的中國平均電價分別為每千瓦時0.691元(11.09美分)、0.669元(10.07美分)，同期美國分別為每千瓦時人民幣0.648元(10.41美分)、0.683元(10.28美分)，兩國整體水平接近。

但是，工業電價我國明顯高于美國。2016年，中國工業電價平均每千瓦時0.687元，高出美國約53%，考慮增值稅抵扣的因素，我國工業用戶的電費支出也高達每千瓦時0.587元，仍高出美國31%以上。可見，在中、美兩國平均電價相近的前提下，我國工業電價高出美國近三分之一。就營商環境而言，我國的工業電價明顯過高。

我國工業電價過高的直接原因，是工業用戶承擔了對居民和農業電價的交叉補貼。居民用戶負荷率低、供電電壓最低，輸送距離最長，因而其供電成本在各類用戶中最高，從而電價水平也應最高。而工業用戶負荷率高和供電電壓等級高，輸送距離短，供電成本低于系統平均水平，從而其電價水平也應最低。所以，在發達市場經濟國家和地區，工業電價均大幅低于居民電價。例如，2016年美國的居民電價約為工業電價的1.9倍;OECD國家的居民電價約為工業電價的1.5倍。但我國卻反其道而行之，居民電價長期低于工業電價，目前僅為工業電價的80%。工商業電價對居民、農業生產電價的交叉補貼，不僅人為扭曲了價格信號，也加大了工商業用戶的成本負擔，抑制了實體經濟的發展。而實體經濟的發展是“民生”的基礎，尤其是耗電量大的工業較為集中的中西部地區，如其工業企業難以為繼，還有何“民生”可言?

圖3中、美整體電價水平比較(元/千瓦時)

注：中國電價整體水平根據中國國家電網公司、南方電網公司、蒙西電網公司報表數據加權平均計算，含稅、政府性基金和附加;美國電價整體水平來源于美國能源信息署網站，含稅、政府性基金和附加，并按當年平均匯率折算(2015年為6.2284，2016年為6.6423)。

圖4 2016年中、美分類用戶電價比較

(元/千瓦時)

注：中國為國網、南網加權平均。為可與美國比較，本報告對我國現行用戶分類進行了合并：大工業、非普工業合并為工業;非居民、商業合并為商業。

數據來源：中國國家電網公司、南方電網公司;美國能源信息署網站

我國“降電價”的重點和方式

(一)近期“降電價”應以降工業用戶的基本電費為主

初步測算，如能完全取消工商業用戶對居民用戶的交叉補貼，我國的工商業電價可每千瓦時降低6-7分。考慮到我國已經對居民用戶實行了階梯電價制度，只要第二、三檔電價適當上調并降低第一檔電量覆蓋比例，就有可能在保障低收入家庭的電費支出大體穩定的前提下，大幅減少或取消工商業用戶對居民用戶的交叉補貼，從而實現較大幅度降低工業電價的政策目標。

近期降工業電價的重點，應是大幅降低工業用戶的基本電費負擔。根據我們的調查，我國高電壓等級用戶的基本電費水平折成度電價格，一般都達每千瓦時7分以上，可全部覆蓋該電壓等級的全部的輸電成本，收費水平明顯過高。該基本電費水平的確定基于發電與電網“一體化”體制，而現在廠、網已經分開，發電側的固定成本已經作為電網公司的購入成本，因而在電網企業總收支平衡的條件下，主要用于反映用戶固定成本責任的基本電費，完全應該大幅下調。

(二)取消、降低部分隨電價征收的政府性基金

我國電價的“社會負擔”太重。尤其是工商業電價，既要承擔對居民、農業用戶的交叉補貼，還是各項政府性基金的主要提供者。不久前，雖然取消了“產業結構調整基金”、“公用事業附加”等不合理的基金征收，但工商業電價中的政府性基金仍達每千瓦時5分左右，且“張冠李戴”的基金仍然存在。如國家重大水利工程建設資金，本應隨水價征收，但卻在電價中收取，不僅有失公平，也使電價、水價信號嚴重扭曲。既不利于節水，又加重了不相干地區的電力用戶負擔。建議將該項基金轉入“南水”受益區的水資源費中收取，由受益地區的用水戶承擔。此外，可再生能源發展基金的征收也應轉換思路，應參考歐盟國家對面臨國際競爭行業實行減、免等做法，相對降低我國工業用戶的可再生能源征收數量。

(三)促進電煤價格由市場形成

我國與美國均為以燃煤火電為主的國家，因而煤炭的價格均對電價水平具有舉足輕重的影響。按可比口徑(5000大卡/千克)計算的電煤到廠價格，美國長期穩定在每噸40美元左右，2017年約41美元，而我國電煤價格目前仍高達516元/噸(2017年)，高出美國近一倍。盡管我國煤炭資源稟賦不如美國，但近兩年在煤炭產能嚴重過剩的條件下，電煤價格卻翻番上漲，肯定屬于非正常現象。為此，建議減少政府對煤炭市場的行政干預，讓市場機制在煤炭的供需調節中起決定性作用，以減輕煤價不合理上漲對電價的壓力。

(四)加快競爭性電力市場建設

電價合理化的“長治久安”之道，是建立有效競爭的電力市場。此前我國各地開展的“直接交易”，已經不同程度促進了大用戶用電價格的下調。因此，以市場機制促電價合理化的方向不能動搖。但一個有效競爭的電力體制，必須包含將電力產品分時交易的、不晚于日前開始的有組織(集中交易)的現貨市場，才能完整反映電力供求關系的形成特點，進而有效率地配置電力資源。我國電力現貨市場處于建設初期，建議選擇由“交易中心”代負荷方向發電商招標采購的“強制性電力庫”模式，以便于與現行調度體制銜接，使市場范圍、競爭強度具有可控性，并與擬逐步放開的“優先發電”相兼容。隨著實踐經驗的累積及其他相關條件的成熟，部分地區可在適當的時機，改“強制性電力庫”為競爭效率更高的“雙邊交易”模式。

(五)加快推進電網行業監管現代化

電網等自然壟斷行業因市場失靈且直接到關系公共利益，對其進行價格、質量等方面的監管，是現代市場經濟中的重要政府職能。近年來，我國電網企業科技創新、服務質量均有長足的進步，但關聯交易、投資效率等關系成本水平的管理仍有提高的空間。然而，比之政府和消費者，電網企業始終擁有信息優勢，通常不會主動提高效率、降低成本，并有動機隱瞞真實成本以提高價格。為此，建議進一步引入現代監管的理念和方法，建立專用的管制會計準則，加強對關聯交易的管控，協調項目審批與價格監管的關系，推進信息公開，實現電網監管能力和體系的現代化，進而從根本上形成對電網成本和價格的有效約束。

作者：楊楊娟、劉樹杰