深度解讀可再生能源電力配額制！2018年補貼或?qū)⑦_(dá)到853億元

2018-04-11 11:17:57 環(huán)保萬維網(wǎng) 　點擊量：評論 (0)

3月23日，國家能源局近日發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》文件給出了分省份2018年及2020年的總量配額和非水電配額要求，

3月23日，國家能源局近日發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》

文件給出了分省份2018年及2020年的總量配額和非水電配額要求，并明確省級電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等為承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體。文件針對未完成配額指標(biāo)的考核主體提出了一系列的懲罰措施，以確保我國可再生能源的健康發(fā)展。

可再生能源補貼缺口增大，急需輔助機制補充

我國可再生能源的發(fā)展主要依賴政府給予的發(fā)電補貼，補貼資金來源于從用電量中征收的可再生能源附加。隨著風(fēng)電光伏等新能源裝機的快速發(fā)展，補貼缺口問題日益嚴(yán)重，已成為限制新能源發(fā)展的重要因素之一。根據(jù)我們的測算，2017、2018年實收補貼與理論發(fā)放補貼的缺口已經(jīng)高達(dá)678億元、937億元。而當(dāng)前“三去一降一補”仍是我國重要的產(chǎn)業(yè)政策，在不推高下游用電成本的前提下，電網(wǎng)側(cè)和燃煤發(fā)電側(cè)均難以承擔(dān)補貼的上漲。此外提高補貼也不利于推動新能源平價上網(wǎng)，也與電力體制改革推進(jìn)電力市場化的精神相悖。當(dāng)前時點國家需要規(guī)劃建立一套輔助機制，在緩解新能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)營壓力的同時引導(dǎo)新能源產(chǎn)業(yè)加快向平價上網(wǎng)轉(zhuǎn)型。

2018年有望超額完成目標(biāo)，配額制確保新能源長期發(fā)展底線

2017年風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電量為3057、1182和794億千瓦時，對應(yīng)我們2018年配額制測算的5417.5億千瓦時有385億千瓦時的增長空間，整體來看2018年全國非水可再生能源發(fā)電量將可能高達(dá)6093億千瓦時，高于對應(yīng)的配額目標(biāo)。同時不同省份間新能源發(fā)電能力存在較大差異，部分省份當(dāng)前已達(dá)到或超過2018年配額制的要求，而部分省份需要通過跨省清潔能源消納或購買證書的方式完成配額要求。長期來看配額制將確保新能源發(fā)展底線，一方面將促進(jìn)風(fēng)電、光伏等可再生能源電力的跨省消納，另一方面配額指標(biāo)也將推動可再生能源新增裝機的發(fā)展，此外可再生能源電力證書的交易也有望緩解新能源企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。

1、我國可再生能源補貼機制的形成及缺口測算

一直以來，受限于我國“富煤貧油少氣”的礦產(chǎn)資源格局，我國電力供應(yīng)長期以煤電為主，煤炭在一次能源消費比重中占比約64%。為了改善能源消費結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展，我國需要大力發(fā)展可再生能源。而發(fā)展可再生能源需要大量的資金和技術(shù)投入，這就需要政府給予相應(yīng)的扶持和補貼。

我國可再生能源補貼主要來源于從用電量中征收的可再生能源附加，此外還有少量財政專項補助。從2006年6月到2016年1月，補貼征收標(biāo)準(zhǔn)已從1厘/千瓦時提高到1.9分/千瓦時，但是隨著風(fēng)電光伏等新能源裝機的快速發(fā)展，補貼缺口問題日益嚴(yán)重，已成為限制新能源發(fā)展的重要因素之一。根據(jù)財政部的統(tǒng)計，截至2017年底，可再生能源補貼累計缺口已達(dá)到1000億元。

目前發(fā)改委明確可再生能源補貼的征收范圍主要來自于除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他用電量，我們在補貼額度的測算中主要考慮第二及第三產(chǎn)業(yè)用電量的貢獻(xiàn)。測算結(jié)果顯示，2016年預(yù)估補貼額為951.3億元，但考慮到征收問題，實際征收補貼勢必會低于此數(shù)值。根據(jù)彭博新能源財經(jīng)數(shù)據(jù)，2016年中國可再生能源基金僅收到700億元左右的附加費。按此數(shù)據(jù)折算，我們預(yù)測2017、2018年可再生能源實收補貼為766億元、853億元。

當(dāng)前我國可再生能源發(fā)電補貼范圍包括風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電(包括農(nóng)林廢棄物直接燃燒和氣化發(fā)電、垃圾焚燒和垃圾填埋氣發(fā)電、沼氣發(fā)電)、太陽能發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電和海洋能發(fā)電等，整體而言發(fā)電補貼需求主要來自風(fēng)電、太陽能(光伏為主)和生物質(zhì)三類。除對發(fā)電量進(jìn)行補貼外，可再生能源項目接網(wǎng)工程及獨立電力系統(tǒng)工程等也在國家補貼范圍內(nèi)，但相對體量較小(約30億元左右)，我們暫不納入測算范圍。針對體量較大的發(fā)電補貼，我們采用以下公式去測算理論補貼額：

可再生能源發(fā)電補貼額=(可再生能源上網(wǎng)電價-燃煤機組標(biāo)桿電價含環(huán)保電價)×上網(wǎng)電量

根據(jù)測算結(jié)果顯示，2016年風(fēng)電理論補貼為481億元，是可再生能源中補貼需求最高的發(fā)電類型。但隨著光伏裝機的爆發(fā)式增長，光伏的補貼額度快速增長，2017年風(fēng)電、光伏及生物質(zhì)理論補貼分別為564億元、629億元和221億元，總可再生能源補貼需求高達(dá)1444億元，同2017年實收補貼預(yù)測值766億元相比缺口高達(dá)678億元。如按照我們電力供需模型預(yù)測，隨著2018年可再生能源發(fā)電量的進(jìn)一步增長，缺口可能進(jìn)一步擴(kuò)大為937億元。

當(dāng)然，實際上我國新能源補貼的支出存在一定滯后性，相關(guān)發(fā)電項目均必須納入可再生能源補貼名錄才有資格獲得補貼，但一般獲得資格后延遲支付的補貼也會給予發(fā)放。按照相關(guān)測算，在不考慮限電的情況下，我國每年需要向前七批可再生能源補貼目錄中的所有項目支付1030億元補貼(第七批尚未完全落實)。無論考慮哪個口徑，當(dāng)前可再生能源補貼機制缺口很大，難以為繼。從前六批目錄所涵蓋的新能源裝機占比來看，仍有較大比例的新能源裝機(尤其是光伏)尚未獲得相應(yīng)補貼，企業(yè)經(jīng)營面臨較大壓力。

在此困境下，部分新能源行業(yè)從業(yè)者提出將可再生能源附加費提高到3分/千瓦時，以解決可再生能源補貼機制的困境。我們判斷此種可能性相對較小，因為當(dāng)前“三去一降一補”仍是我國重要的產(chǎn)業(yè)政策，在不推高下游用電成本的前提下，電網(wǎng)側(cè)(輸配電價已核定，2018年預(yù)期為降低一般工商業(yè)用電價格10%承擔(dān)640億元)和燃煤發(fā)電側(cè)(煤價高位運行導(dǎo)致經(jīng)營困難，煤電聯(lián)動機制擱淺)均難以承擔(dān)補貼的上漲。此外提高補貼也不利于推動新能源平價上網(wǎng)，也與電力體制改革推進(jìn)電力市場化的精神相悖。我們認(rèn)為國家在加大可再生能源補貼征收力度、打擊欠繳行為的同時，勢必要規(guī)劃建立一套輔助機制，在緩解新能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)營壓力的同時引導(dǎo)新能源產(chǎn)業(yè)加快向平價上網(wǎng)轉(zhuǎn)型。

2、國外新能源消納及補貼政策

從國內(nèi)外新能源消納及補貼政策來看，主要分為兩類：一種是固定電價，即可再生能源上網(wǎng)電價固定不變或者固定的補貼標(biāo)準(zhǔn)不變，補貼資金分?jǐn)偟饺W(wǎng)電費中，實行的國家包括德國、中國等;另一種是“市場電價+綠證收入”模式，即指可再生能源在參與電力市場交易以市場價格結(jié)算的同時，通過出售綠色電力證書獲得額外收入，實行的國家包括美國、英國、澳大利亞、墨西哥等。

德國可再生能源長期依靠固定補貼的政策發(fā)展，高額補貼壓力促使政府推動改革計劃。當(dāng)前德國可再生能源發(fā)電量占用電量比例達(dá)30%以上，風(fēng)電及光伏占總裝機的46.6%，棄風(fēng)棄光率僅為1%左右。新能源產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時，相對應(yīng)的高額補貼也給政府及消費者帶來了巨大的壓力。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年德國居民零售電價中的可再生能源附加費高達(dá)6.24歐分，是2009年的4.8倍;全年可再生能源補貼高達(dá)230億歐元，即便是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的德國也很難承受不斷增長的補貼壓力。隨后德國政府通過“德國可再生能源改革計劃”，在減少補貼力度及范圍的同時，引入競價機制，逐步推動消費者主動為綠色電力買單。

英國新能源補貼依靠市場化機制調(diào)節(jié)。英國的新能源補助政策包括小型設(shè)備上網(wǎng)補貼(類似分布式補貼)及大型設(shè)備的可再生能源配額責(zé)任制(簡稱RO，類似于我國最近的可再生能源電力證書)。監(jiān)管部門向新能源發(fā)電運營商頒發(fā)RO證書，而售電公司則需要向發(fā)電運營商或中介公司購買RO證書，以避免監(jiān)管部門的罰金。這種市場化的機制相當(dāng)于由售電公司直接將新能源補貼加入到用戶的用電成本中來，保證了可再生能源補貼的收支平衡。

美國以可再生能源配額制作為綠證推廣的保障。強制性的市場確保了可再生能源消費的最低限度，同時部分創(chuàng)新企業(yè)出于自身社會責(zé)任及企業(yè)形象的需求，也會自愿認(rèn)購綠證，在一定程度上提高了可再生能源的收益。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，固定補貼金額在早期會對可再生能源的發(fā)展起到重要的扶持作用，但當(dāng)可再生能源發(fā)電成本不斷下降、規(guī)模快速增長之時，政府確定的補貼機制很難充分反應(yīng)市場的變化，從而會出現(xiàn)滯后性。固定補貼制度強調(diào)對發(fā)電側(cè)的激勵，對用電側(cè)的責(zé)任劃分不清晰，容易造成棄風(fēng)棄光;而綠證交易必須結(jié)合相應(yīng)的考核用電側(cè)的配額制度，以確保可再生能源的補貼和消納。

3、我國綠證及配額制度的歷史發(fā)展

2017年1月，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，《通知》明確：從7月1日開始在全國范圍內(nèi)正式開展綠色電力證書自愿認(rèn)購交易，2018年起適時啟動配額制和綠證強制約束交易。從綠證自愿認(rèn)購的角度來看，由于風(fēng)電與光伏目前建設(shè)成本不同，國家對其補貼標(biāo)準(zhǔn)也不同，導(dǎo)致兩者綠證價格也不一樣，風(fēng)電綠證相對更受市場青睞。截至2018年1月，國家可再生能源中心綠證累計風(fēng)電綠證核發(fā)量1174.5萬張，累計風(fēng)電綠證掛牌量300.5萬張，累計風(fēng)電綠證交易量2.3萬張。即使按最高成交價306.5元/個計算，對應(yīng)補貼金額僅為705萬元，相較于當(dāng)前可再生能源補貼缺口而言，只是杯水車薪。

配額制方面，2016年國家能源局在《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》首次明確指出，為實現(xiàn)到2020年非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到15%的戰(zhàn)略目標(biāo)，屆時除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上。此意見對于可再生能源配額的考核主要聚焦于發(fā)電側(cè)，并未明確用電企業(yè)對新能源消納的責(zé)任。

2018年3月，國家能源局綜合司發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》。此次征求意見稿將省級電網(wǎng)作為主要考核主體，并將承擔(dān)配額義務(wù)的市場主體從之前發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)變?yōu)槭〖夒娋W(wǎng)企業(yè)、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等。此次配額政策主要考核用電端，對下游用電消納的積極性將有進(jìn)一步的提高。

我們根據(jù)《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》結(jié)合自身對于配額制的理解，制作可再生能源電力證書交易機制流程圖如下。由于征求意見稿相關(guān)交易細(xì)則尚未公布，后續(xù)正式文件有可能有更加詳盡的解讀和規(guī)則。

本次出臺的可再生能源電力證書與之前的綠色電力證書是兩種不同的指標(biāo)，建立綠證交易機制是為了緩解補貼壓力、完善補貼機制，而配額制和可再生能源電力證書則是為了有效解決限電問題，降低棄風(fēng)、棄光率。其次綠證是對可再生能源補貼的替代和補充，而可再生能源電力證書只是可再生能源消納情況的考核憑證，出售證書后仍可領(lǐng)取補貼，故并不能縮減補貼缺口;此外綠證采取自愿認(rèn)購的交易機制，但認(rèn)購動力不足，交易結(jié)果差強人意，而證書作為配額完成的憑證是具有強制性的，配額無法達(dá)成的主體還需要購買替代證書來完成指標(biāo)。

4、火電企業(yè)短期影響較小，自備電廠將納入考核

對火電企業(yè)來講，配額制促進(jìn)可再生能源消納的同時會在一定程度上壓減火電發(fā)電空間，但由于可再生能源在發(fā)電量中占比較小，即使大幅增長，也只是提高了在新增電力需求中的占比，并不會沖擊到火電已有的存量份額。在我們之前的行業(yè)深度報告《裝機增長趨緩，利用小時改善中》，我們預(yù)測2018年等效裝機增速僅有4.4%。在2018年全社會用電量增長5.5%的前提假設(shè)下，火電利用小時數(shù)有望進(jìn)一步回升至4230小時，同比2017年增長21個小時。

也就是說，受益于全社會用電量穩(wěn)定增長及煤電化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險初見成效，即使在風(fēng)電、光伏等可再生能源保持較快增長的情況下，火電利用小時整體仍然趨于改善，整體而言此次配額制新政對火電企業(yè)短期影響較小。目前由于火電企業(yè)不承擔(dān)配額考核義務(wù)，其配置非水可再生能源裝機的壓力短期會有所減輕，但從長遠(yuǎn)看，用電側(cè)對新能源電力剛性需求的加大、未來可能動態(tài)調(diào)高的配額要求、以及未達(dá)指標(biāo)的嚴(yán)格處理措施，均會引導(dǎo)火電企業(yè)自發(fā)轉(zhuǎn)型，推動可再生能源裝機健康穩(wěn)健的發(fā)展。

另外擁有燃煤自備電廠的企業(yè)作為五個配額制考核對象之一，也要完成可再生能源的電力采購，并承擔(dān)高于所在省級區(qū)域的配額指標(biāo)，不達(dá)標(biāo)的部分須購買替代證書完成配額。獨立于全省消納任務(wù)的嚴(yán)格考核將對自備電廠形成沖擊，從一個新的考核角度迫使自備火電機組承擔(dān)可再生能源消納的社會責(zé)任。

5、促進(jìn)可再生能源消納，中長期利好新能源龍頭運營商

對可再生能源發(fā)電企業(yè)來講，電力配額制有助于解決全國范圍內(nèi)的限電問題，保障新能源電力全面上網(wǎng)消納。配額制明確了各省電網(wǎng)企業(yè)和購電用戶的消納責(zé)任，并通過證書考核，在市場機制無法保證可再生能源充分利用時也要按配額強制攤銷。這都對消費側(cè)形成有效督促和激勵，保障了對可再生能源的需求，有助于解決新能源“重建輕用”的問題，緩解棄風(fēng)棄光的現(xiàn)象。

另外部分地區(qū)偏緊的配額壓力或?qū)е?a href="http://www.zuoguai.cn/eduinfo/eduzx/" target="_blank" class="keylink">風(fēng)電、光伏發(fā)電等市場緊俏，配額主體為拿到足額證書完成指標(biāo)任務(wù)，可能會以略高于當(dāng)?shù)鼗痣娒摿驑?biāo)桿上網(wǎng)電價的價格購買部分可再生能源電力。由于可再生能源電力證書出售/轉(zhuǎn)移后，新能源發(fā)電企業(yè)享受的國家電價補貼不會發(fā)生變化，這樣一來，未納入補貼目錄的發(fā)電企業(yè)在獲取一定額外收益的同時也緩解了補貼拖欠帶來的現(xiàn)金流回款壓力。

我們根據(jù)全國各省2018年非水配額指標(biāo)和預(yù)計年用電量計算2018年非水可再生能源的發(fā)電量目標(biāo)，并將2017年風(fēng)電和光伏發(fā)電量與之對比。我國2017年風(fēng)電、光伏累計發(fā)電量可達(dá)4239億千瓦時(光伏分省數(shù)據(jù)來源于統(tǒng)計局，未考慮分布式發(fā)電量，故2017年太陽能總發(fā)電量使用中電聯(lián)數(shù)據(jù)1182億千瓦時)，考慮2017年生物質(zhì)發(fā)電量達(dá)794億千瓦時(無分省數(shù)據(jù))，對應(yīng)2018年配額制測算的非水發(fā)電量5418億千瓦時有385億千瓦時的空間。根據(jù)我們電力供需平衡模型測算，2018年預(yù)測風(fēng)電發(fā)電量為3387億千瓦時、光伏發(fā)電量為1833億千瓦時，風(fēng)光合計達(dá)5220億千瓦時，疊加生物質(zhì)等發(fā)電量，2018年全國非水可再生能源發(fā)電量將可能高達(dá)6093億千瓦時，高于對應(yīng)的配額目標(biāo)。

按照2020年非水可再生能源配額測算，我們預(yù)期到2020年全國非水可再生能源發(fā)電量有望達(dá)到7323億千瓦時，占全社會用電量比重有望達(dá)到10.1%，確保了新能源發(fā)展的底線目標(biāo)。結(jié)合相關(guān)電力及能源規(guī)劃文件，我們對2018年及2020年風(fēng)電、光伏裝機容量和發(fā)電量的預(yù)測如下表所示。

分省來看2018年的預(yù)測數(shù)據(jù)，除內(nèi)蒙古、云南、甘肅、新疆、貴州五省2017年已經(jīng)達(dá)到或超過目標(biāo)水平，其余省份非水可再生能源電力發(fā)展仍有不足，存在不同程度的發(fā)展空間。例如北京、天津等地缺乏大規(guī)模建設(shè)新能源裝機的空間，其勢必需要通過提高外購電中新能源電量的比例或者購買可再生能源電力證書等手段完成考核目標(biāo)。政策的實施一方面將促進(jìn)風(fēng)電、光伏等可再生能源電力的跨省消納，另一方面2020年的配額指標(biāo)也將加速可再生能源新增裝機，未來新能源電力發(fā)展前景將十分廣闊。

在可再生能源配額制等政策利好下，新能源消納問題有望得到進(jìn)一步解決，棄風(fēng)棄光率持續(xù)下降;在當(dāng)前新能源補貼缺口較大的困境下，可再生能源電力證書交易機制也有望緩解新能源運營商的經(jīng)營壓力。

責(zé)任編輯：李鑫

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