新一輪電改自2015年推進已屆滿兩年，改革正在顛覆傳統電力市場秩序。23個省啟動電力體制綜改試點、33家電力交易機構注冊成立、31個省級電網輸配電價改革全面覆蓋、6400家售電公司成立、電力市場化交易突破1萬億千瓦時、105家增量配網改革啟動。

 電力改革是中國經濟體制改革的核心，更是中央政府強力推進的工作。兩年間，改革從政策出臺到局部試點，再到配套文件落地、大刀闊斧全面推進，改革進程超出電力行業和資本市場預期。 

在電力供給側改革、中央與地方強力推進、電改紅利釋放等多重因素驅動下，我們有理由相信電改在2017年將進入第二輪爆發期。 

01電改與供給側改革一脈相承
 

供給側改革是當前和今后一段時期全國經濟工作的主線，改革的最終目的是提出無效供給，改造傳統落后的供給，增加新供給。從改革的本意看，電改與供給側改革的內涵一脈相承，前者是電力供給側改革的重要方法。 

從供給側結構性改革包括三個方面：一是勞動力、資本、技術等生產要素的有效配置；二是產品有效供給和優質供給改革；三是包括體制機制改革、資源產權改革等在內制度供給改革。 

從供給側改革的三個維度分析，電改是制度改革的重要手段，目的是還原電力商品屬性、建立自由競爭的電力市場；改革可以創造優質優價的電力產品和電力服務，交叉補貼、政府基金、備用容量費等隱性成本透明化；從優化生產要素配置角度看，電改實際是通過市場化手段加速低效產能（如30萬千瓦以下煤電機組）退出，擴大高質量電力供給市場規模和市占率。 

02中央與地方政府高規格推動改革

從改革的推進方式看，新一輪電改由中央自上而下與地方自下而上共同驅動。中央政府是改革的主推手，地方政府則是改革試點的操盤手。從電改“9號文”出臺的歷程和規格上足見改革“極端重要”，改革文件自2013年起草至最終出臺歷時兩年，由中央政治局常委會和國務院常務會議分別審議，以中共中央、國務院文件聯合印發，近年來有此規格的改革事項少之又少。 

圖表 1 電改九號文出臺重要時間節點

與2002年改革方案不同，新一輪改革由中共中央與國務院聯合出臺指導意見（2015年電改9號文為《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》），而非電力體制改革具體方案（2002年電改5號文為《電力體制改革方案》）。從政府公文的發文方式可以看出，兩次改革背后的操作路徑大不相同，2002年電改明確具體路線圖和操作方法，按部就班、分批次執行即可；新一輪電改需要一系列配套文件對指導意見細化，并對地方改革試點不設限制，凡是改革積極性高、有試點意愿的地區均允許開展試點。 

在這樣的原則之下，截止2016年底全國共有23省加入電力體制綜合改革行列，尤其是廣東、云南、重慶、江蘇等主要區域電力體制改革推進節奏領先全國。 

圖表 2  電改5號文與9號文主要區別

從中央政府層面而言，目前參與推動電改的部門主要包括國家發改委（體改司、經濟運行局、價格司），國家能源局（法改司、電力司、市場司），工信部，財政部，環保部，國資委等，同時國家層面也已組建電力體制改革部級聯席小組，統籌協調改革工作。 

發改委、能源局是本輪改革的主要牽頭部門，也是行政體制改革的主要對象。其內部主要參與改革的司局態度積極，尤其是價格司在經過一輪人事變動后積極支持改革；國家能源局市場司的前身是電監會市場監管司，是電力市場化建設的倡導者和踐行者，對于他們而言只有形成真正的電力市場方可避免“無事可監、無市可監”的尷尬。 

電改提速的另一個推手是：中央改革辦督察組。中央改革辦代表的是中央和國家的意志，是“中央全面深化改革領導小組”的辦事機構，設在中央政策研究室，由中央政治局委員、中央政研室主任王滬寧兼任中央改革辦主任，國家發改委副主任穆虹、中央政研室副主任潘盛洲任專職副主任。 

自去年6月以來，中央改革辦督察組在電改方面頻頻出手。中央改革辦先后赴國家電網、山東、山西、國電等部門和企業調研，一方面聽取各方對電改的意見和建議，另一方面傳達中央對電改意見。 

中央改革辦督查組為改革快速推進提供了自上而下的驅動力。在電力行業內，中央督察組的意見廣為流傳——凡是中央政府牽頭推進的牽引性、關鍵性改革舉措（交易機構組建、新增配電放開、區域市場建設等），要一竿子插到底，不給利益相關方討價還價的余地。 

基于中央對改革的強硬態度，改革涉及的多個主體包括地方政府、電網公司、發用電企業對改革持積極主動態度。尤其是發改委對電網輸配成本的核算取得突破進展，這是電力市場交易擴圍的基礎。 

2015年國家發改委在蒙西、安徽、湖北、寧夏、云南、貴州6個省級電網先行開展輸配電價改革試點，并公布各省輸配電價；近期第二批12個省級電網（北京、天津、冀南、冀北、山西、陜西、江西、湖南、四川、重慶、廣東、廣西）輸配電價也將公布；第三批試點省份已基本完成成本監審，今年6月底前全面完成首輪省級電網輸配電價改革試點。 

圖表 3 第一批輸配電價改革試點價格情況

03電改“降價效應”驅動電力交易規模擴圍

在電力和能源產品供大于求的背景下，電改可以帶來電力產品價格的下降。這也是地方政府、工商業用戶、售電公司樂于參與、主動參與的主要條件。根據國家發改委統計，2016年全國包括直接交易在內的市場化交易電量突破1萬億千瓦時，為用戶節約電費超過573億元。其中，備受關注的廣東電力市場去年讓利15億元左右。 

在經濟下行壓力之下，“降電價、降成本”不是電改的目標，卻是中央政府、地方政府和企業的核心訴求，預計年內各省電力市場化交易規模將大幅增加。 

從國家層面看，2016年8月國務院下發《降低實體經濟企業成本工作方案》，方案提出“經過1—2年努力，降低實體經濟企業成本工作取得初步成效，3年左右使實體經濟企業綜合成本合理下降，盈利能力較為明顯增強”，2017年3月底前對改革措施和成效做評估，從時間表看今年是降低工商業用電、工業用氣價格的攻堅之年。 

圖表4  電改主要省份電力交易規模大幅增加

從實際操作層面上看，國內上一輪電改及國外電改的成功經驗為本輪改革深化提供了基礎，改革不是無本之木、無源之水。 

圖表 5新一輪電力體制改革十大驅動因素

當然，改革推進的有利條件客觀存在，不利于因素同樣存在。如，電改與國企改革一脈相承，國企改革推進的深度決定電改的成敗；改革觸動發電、輸電、用電多個環節利益，利益博弈需要更長時間去完成；本輪改革并沒有制定明確的時間表，改革是一場長跑，在漫長的改革進程中，內外驅動力可能會逐漸削弱；煤價高漲為本次改革制造了障礙，發電企業讓利降價的空間收窄。