大致同期，中國也開始逐步改革高度集中的傳統(tǒng)計劃電力體制，并在90年代中期開始推進市場化進程。不過在2002年《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號文，簡稱5號文)確定的廠網(wǎng)分開等改革取得一定成果后，市場機制的探索卻一度非常緩慢，直到2015年的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號，簡稱9號文)出臺，新一輪電力體制改革才重新啟動。新一輪改革是在理論界和政策界的爭議聲中推進的。

 

造成這種局面的原因在于，一方面，國內理論界對電力改革問題缺乏深入研究，未能充分理解中國電力改革的本質和內容;另一方面，發(fā)達國家的成功電力改革經(jīng)驗是中國電力改革的主要借鑒對象，卻常被誤讀和過度嫁接，反而造成更多認識誤區(qū)。電力市場化改革有其普遍性規(guī)律，同時也植根于各國的制度條件，所以全世界沒有任何兩個電力市場完全一致。盡管我們可以找出類型相近的電力市場，但細節(jié)往往差異巨大。實際上，對中國具有不遜于發(fā)達國家借鑒意義的國際經(jīng)驗，反而是來自常被忽視的轉型國家。這些國家大都采用過以發(fā)達國家經(jīng)驗為基礎的標準電力市場模型，但電改的實際效果卻分化明顯，原因即在于電力改革政策與各自經(jīng)濟體制轉型的協(xié)調程度不同。

 

當然，中國轉型與中東歐國家轉型的性質并不相同，但電力體制改革卻同樣是整體經(jīng)濟體制轉型的一部分。自黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標以后，電力體制改革也開始加速推進。這一改革不僅僅是為了解決電力行業(yè)的發(fā)展問題，更是為了適應和支撐經(jīng)濟體制由計劃向市場的轉型，因此中國電力改革同樣是轉型經(jīng)濟下的電力改革。這就意味著，電力改革的視角無法囿于電力行業(yè)，電力改革內容也不僅僅是電力行業(yè)內部的市場議題，研究中國的電力改革，必須將電力市場建設的普遍規(guī)律與中國特殊的制度背景緊密結合起來。

 

本文就是要從經(jīng)濟學視角系統(tǒng)闡釋，電力體制改革必須從制度變革的角度才能明確正確的方向和路徑。本文首先結合經(jīng)濟理論和國際經(jīng)驗說明構建競爭性電力市場的基本內容，即所有制改革、組織結構重組、市場機制設計、政府規(guī)制改革等方面的政策;然后剖析中國電力體制改革所處的特殊制度背景;接下來闡釋中國電力體制改革的基本內容，說明國企改革紅利與市場競爭紅利的權衡是推動中國電力發(fā)展的驅動力量;最后評析比較了5號文和9號文的改革本質。

 

二、構建競爭性電力市場的基本內容

 

電力市場化改革就是令市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，準確地發(fā)現(xiàn)電力的社會價值，引導市場主體有效生產、有效消費和有效投資。電力難以大規(guī)模、經(jīng)濟性地存儲，必須依托電網(wǎng)連接電源與負荷，生產和消費必須同時完成，系統(tǒng)必須保持頻率和電壓穩(wěn)定以保證電能質量。電力商品是多種服務實時組合形成的復合商品，電力成本的變化受眾多隨機變量影響，具有極短時內的時變性，必須依靠集中的系統(tǒng)運營者才能準確且有效地發(fā)現(xiàn)。這些特殊性質決定了，普通商品市場的競爭邏輯無法直接嫁接到電力市場中。即便在最理想的假設條件下，充分的雙邊交易也難以發(fā)現(xiàn)真實的電力成本，也就是說，生產者和消費者即便直接見面，可以選擇任何交易模式，也無法令市場價格達到有效水平，即無法等于系統(tǒng)邊際成本，甚至無法實現(xiàn)市場出清。因此，系統(tǒng)運營者的角色和功能在電力競爭中具有關鍵性作用。它的作用就是代表市場供求兩側有效地發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)邊際成本，并令市場價格等于這一系統(tǒng)邊際成本。如果系統(tǒng)運營者能夠有效發(fā)揮這一作用，那么即便市場無法出清，也仍會實現(xiàn)特定均衡，是效率和福利最大化的結果。

 

因此，“市場價格等于邊際成本”這一有效競爭的基本經(jīng)濟原理在電力市場中具有完全不同的表現(xiàn)形式——必須依靠系統(tǒng)運營機構代表所有市場主體實施電力邊際成本定價，令市場價格等于系統(tǒng)邊際成本，從而實現(xiàn)效率和社會福利的最大化。而問題的難點在于電力競爭不會自發(fā)形成，競爭的引入和維持必須要依賴于系統(tǒng)科一學的改革政策。從經(jīng)濟理論和國際經(jīng)驗來看，這些政策至少需要涉及以下幾個方面。

 

所有權本身是對企業(yè)與市場邊界的劃定，所有制改革是支撐競爭性電力市場的基礎之一。在世界范圍的電力市場化浪潮之前，各國電力行業(yè)均被認為是自然壟斷的。各國電力市場針對自然壟斷的治理方式并不相同，有的采用國有化，有的則采用管制。隨著電力行業(yè)技術經(jīng)濟特征的變化，發(fā)電領域的自然壟斷屬性消失，實行國有化的國家發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)維持國有化已經(jīng)難以適應效率和福利提升的要求，于是私有化成為重要改革政策。國外各電力市場普遍都曾有國有企業(yè)存在，因此或多或少都具有不同程度的私有化特征。

 

國外電力行業(yè)私有化的基本依據(jù)是電力國有企業(yè)的低效率。電力國有企業(yè)經(jīng)營并非以市場為導向，往往面臨扭曲的經(jīng)營激勵，容易追求高成本的政治性或政策性目標，比如促進就業(yè)、落實宏觀政策、承擔再分配職責，支持國內一次能源和裝備制造業(yè)發(fā)展等，這就導致電力國有企業(yè)往往成本高企、效率低下、服務落后。從國有資本的運營角度而言，國有資金的利用效率非常低，而其融資約束卻非常寬松，極易造成國有資產的隱性流失。因此，電力國有企業(yè)往往容易成為政府財政的負擔，從而成為私有化改革的對象。

 

當然，電力私有化在不同國家的實施程度并不相同。只有長期實行國有化的電力市場才可能采取比較徹底的私有化，比如英格蘭和威爾士對整體電力行業(yè)實施了私有化，而同時也有很多國家仍保持了國有傳統(tǒng)，比如瑞典仍保持了電網(wǎng)環(huán)節(jié)的國有化，而法國則仍保持整個系統(tǒng)的國有化。在私有制占主體的電力市場中，其改革的起點和重點往往并不是私有化，比如美國在20世紀80年代初，私人投資占發(fā)電容量的比例大約是80%，且結構分散。在聯(lián)邦制國家中，各級政府對私有制的要求也不一樣，這在美國和德國均表現(xiàn)得非常明顯。對發(fā)展中國家而言，電力行業(yè)的私有化程度更是差異巨大。像英國那樣的極端私有化比較少，多數(shù)國家表現(xiàn)為通過授權經(jīng)營或綠地投資的形式允許私人資本的進入傳統(tǒng)的國有投資領域，所以我們最常看到的國有資本和私人資本在電力市場中共存。

 

國有資本和私人資本在電力行業(yè)中的普遍共存，反映出私有化本身并不是提升社會福利的充分條件，單純的私有化并不會產生經(jīng)濟收益，其效果取決于私有化之后的規(guī)制框架，而這又取決于政治和社會制度，因此行之有效的規(guī)制是私有化成功的關鍵。規(guī)制制度建立依賴于特定的制度資源，當這些制度資源缺失時，電力市場改革是很難有效推進的。因此，所有制改革必須配合組織結構、競爭和規(guī)制政策的變革才能發(fā)揮效果。

 

電力競爭的引入必須依賴于特定的組織結構。正如在他們的經(jīng)典著作中所指出的，不同的組織結構下會產生不同的交易關系，從而帶來不同的交易成本和效率水平。塑造電力行業(yè)不同交易關系的組織結構主要包括以下幾個方面。

 

其一，縱向組織結構重組。不同于其他商品市場，必要的電力行業(yè)縱向組織結構重組是引入電力競爭的先決條件。在成熟市場化改革中，縱向組織結構重組主要是將競爭性環(huán)節(jié)(發(fā)電、零售)與自然壟斷環(huán)節(jié)(電網(wǎng))實現(xiàn)某種程度的分離。推動分離的主要因素來自技術經(jīng)濟特征的變化，特別是發(fā)電技術的進步和互聯(lián)電網(wǎng)的出現(xiàn)導致了發(fā)電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性逐步削弱。分離的模式主要包括財務分離、功能分離、法人分離和所有權分離等。當然，關于是否分離以及分離模式的選擇，在很大程度上也受制于政治因素的影響。

 

其二，橫向組織結構重組。行之有效的競爭性電力市場都需進行必要的橫向組織結構重組。橫向組織結構重組是要在一定市場范圍內形成足以支撐有效競爭的企業(yè)數(shù)量，從結構上抑制市場勢力問題，實現(xiàn)公平競爭。橫向組織結構重組除包括必要的分拆外，還必須實現(xiàn):一方面，消除市場進入壁壘，保障市場的自由公平準入，這往往會與所有制改革相結合;另一方面，要維持競爭性的橫向市場結構，這必須有反壟斷制度的配合。需要注意，電力行業(yè)的橫向重組對市場勢力的影響遠比傳統(tǒng)行業(yè)復雜，一般意義上的市場集中度指標如HHI（赫芬達爾-赫希曼指數(shù)，用于測量產業(yè)集中度——編注），可能會引起誤導。受電源類型、網(wǎng)絡拓撲結構、電網(wǎng)調度模式以及許多隨機因素影響，在一個看似競爭充分的市場中，單臺機組甚至可能具有巨大的市場勢力。橫向組織結構重組與市場化改革覆蓋范圍緊密相關。

 

其三，系統(tǒng)運營機構的功能與定位。多數(shù)成熟的競爭性電力市場都對系統(tǒng)運營機構的定位和功能進行了改革，有的市場成立了獨立系統(tǒng)運營機構(ISO或TSO)，有的則深度改革電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)制機制。獨立系統(tǒng)運營機構是在電力系統(tǒng)的橫向擴張過程中產生，隨著系統(tǒng)規(guī)模的擴大，電網(wǎng)所有權結構不斷分散，因而協(xié)調不同所有者之間的利益關系成為系統(tǒng)運營機構“獨立”的動因。而當電網(wǎng)的歷史所有關系比較單一清晰時，ISO存在的必要性也大大減弱，此時，電網(wǎng)所有權與運營權的一體化是更有效的制度安排。

 

無論是獨立系統(tǒng)運營機構還是受規(guī)制的電網(wǎng)企業(yè)，電網(wǎng)作為支撐競爭性電力市場交易的公共平臺，必須對市場交易實現(xiàn)利益中性，但這不意味著系統(tǒng)運營功能和市場交易組織功能的分離，而是要求系統(tǒng)運營功能與市場交易組織功能有合理的、明確的分界。一般來說，系統(tǒng)運營機構的核心交易組織功能集中于現(xiàn)貨交易。根據(jù)資源享賦條件、電源結構、系統(tǒng)可靠性等因素，系統(tǒng)運營機構對市場交易的干預可能擴展至遠期，常見的是日前。

 

電力市場設計是一個極其復雜的問題，競爭性電力市場交易不會自發(fā)出現(xiàn)，需要遵循規(guī)律、系統(tǒng)思維、頂層設計，由于內容豐富，這里僅列舉幾項主要政策選擇。

 

其一，批發(fā)競爭與零售競爭。無論是從理論上還是國際經(jīng)驗來看，構建競爭性的電能批發(fā)市場和輔助服務市場，支撐電能供求的實時平衡、稀缺輸電容量的有效配置和支撐電網(wǎng)的安全可靠運行都是競爭性電力市場的核心內容。競爭收益也主要產生于建立在系統(tǒng)層面的批發(fā)市場中。至于零售競爭是否需要引入一直存在爭論。不過基本形成共識的是，若競爭性批發(fā)市場不到位，零售競爭便無效率;即便批發(fā)競爭到位，零售競爭是否要引入仍取決于一些技術因素和制度因素。

 

其二，現(xiàn)貨市場與遠期市場。理論上，現(xiàn)貨市場即實時平衡市場(基于系統(tǒng)操作所允許的最小時段)，只有這一市場才能向市場主體傳遞由系統(tǒng)運行產生的準確信號。由于現(xiàn)實約束和實際需要，許多市場中現(xiàn)貨價格的計算周期并非基于最小時段，而是較長時段，比如日(比如英格蘭和威爾士早期的電力庫)，甚至周(比如巴西)。這種日前或周前市場，其本質是對實時市場的近似，其性質自然是現(xiàn)貨市場。比較接近純理論意義現(xiàn)貨市場的例子是澳大利亞。而在另一類以美國標準市場設計為代表的實時加日前的設計中，實時與日前則有明確的理論性質區(qū)分，即實時市場是現(xiàn)貨市場，而日前市場則屬于遠期市場。不過，在政策實踐中，由于系統(tǒng)運營機構在日前市場中有大量干預操作，因此它們常被統(tǒng)稱為現(xiàn)貨市場。只是這種定義的混用給許多國內研究者帶來了困擾。實際上，所有現(xiàn)貨市場的理念均是同源，各國具體設計的差異來