大致同期，中國也開始逐步改革高度集中的傳統(tǒng)計劃電力體制，并在90年代中期開始推進市場化進程。不過在2002年《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號文，簡稱5號文)確定的廠網(wǎng)分開等改革取得一定成果后，市場機制的探索卻一度非常緩慢，直到2015年的《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號，簡稱9號文)出臺，新一輪電力體制改革才重新啟動。新一輪改革是在理論界和政策界的爭議聲中推進的。

 

造成這種局面的原因在于，一方面，國內(nèi)理論界對電力改革問題缺乏深入研究，未能充分理解中國電力改革的本質(zhì)和內(nèi)容;另一方面，發(fā)達國家的成功電力改革經(jīng)驗是中國電力改革的主要借鑒對象，卻常被誤讀和過度嫁接，反而造成更多認識誤區(qū)。電力市場化改革有其普遍性規(guī)律，同時也植根于各國的制度條件，所以全世界沒有任何兩個電力市場完全一致。盡管我們可以找出類型相近的電力市場，但細節(jié)往往差異巨大。實際上，對中國具有不遜于發(fā)達國家借鑒意義的國際經(jīng)驗，反而是來自常被忽視的轉(zhuǎn)型國家。這些國家大都采用過以發(fā)達國家經(jīng)驗為基礎(chǔ)的標準電力市場模型，但電改的實際效果卻分化明顯，原因即在于電力改革政策與各自經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的協(xié)調(diào)程度不同。

 

當然，中國轉(zhuǎn)型與中東歐國家轉(zhuǎn)型的性質(zhì)并不相同，但電力體制改革卻同樣是整體經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的一部分。自黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標以后，電力體制改革也開始加速推進。這一改革不僅僅是為了解決電力行業(yè)的發(fā)展問題，更是為了適應(yīng)和支撐經(jīng)濟體制由計劃向市場的轉(zhuǎn)型，因此中國電力改革同樣是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟下的電力改革。這就意味著，電力改革的視角無法囿于電力行業(yè)，電力改革內(nèi)容也不僅僅是電力行業(yè)內(nèi)部的市場議題，研究中國的電力改革，必須將電力市場建設(shè)的普遍規(guī)律與中國特殊的制度背景緊密結(jié)合起來。

 

本文就是要從經(jīng)濟學(xué)視角系統(tǒng)闡釋，電力體制改革必須從制度變革的角度才能明確正確的方向和路徑。本文首先結(jié)合經(jīng)濟理論和國際經(jīng)驗說明構(gòu)建競爭性電力市場的基本內(nèi)容，即所有制改革、組織結(jié)構(gòu)重組、市場機制設(shè)計、政府規(guī)制改革等方面的政策;然后剖析中國電力體制改革所處的特殊制度背景;接下來闡釋中國電力體制改革的基本內(nèi)容，說明國企改革紅利與市場競爭紅利的權(quán)衡是推動中國電力發(fā)展的驅(qū)動力量;最后評析比較了5號文和9號文的改革本質(zhì)。

 

二、構(gòu)建競爭性電力市場的基本內(nèi)容

 

電力市場化改革就是令市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，準確地發(fā)現(xiàn)電力的社會價值，引導(dǎo)市場主體有效生產(chǎn)、有效消費和有效投資。電力難以大規(guī)模、經(jīng)濟性地存儲，必須依托電網(wǎng)連接電源與負荷，生產(chǎn)和消費必須同時完成，系統(tǒng)必須保持頻率和電壓穩(wěn)定以保證電能質(zhì)量。電力商品是多種服務(wù)實時組合形成的復(fù)合商品，電力成本的變化受眾多隨機變量影響，具有極短時內(nèi)的時變性，必須依靠集中的系統(tǒng)運營者才能準確且有效地發(fā)現(xiàn)。這些特殊性質(zhì)決定了，普通商品市場的競爭邏輯無法直接嫁接到電力市場中。即便在最理想的假設(shè)條件下，充分的雙邊交易也難以發(fā)現(xiàn)真實的電力成本，也就是說，生產(chǎn)者和消費者即便直接見面，可以選擇任何交易模式，也無法令市場價格達到有效水平，即無法等于系統(tǒng)邊際成本，甚至無法實現(xiàn)市場出清。因此，系統(tǒng)運營者的角色和功能在電力競爭中具有關(guān)鍵性作用。它的作用就是代表市場供求兩側(cè)有效地發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)邊際成本，并令市場價格等于這一系統(tǒng)邊際成本。如果系統(tǒng)運營者能夠有效發(fā)揮這一作用，那么即便市場無法出清，也仍會實現(xiàn)特定均衡，是效率和福利最大化的結(jié)果。

 

因此，“市場價格等于邊際成本”這一有效競爭的基本經(jīng)濟原理在電力市場中具有完全不同的表現(xiàn)形式——必須依靠系統(tǒng)運營機構(gòu)代表所有市場主體實施電力邊際成本定價，令市場價格等于系統(tǒng)邊際成本，從而實現(xiàn)效率和社會福利的最大化。而問題的難點在于電力競爭不會自發(fā)形成，競爭的引入和維持必須要依賴于系統(tǒng)科一學(xué)的改革政策。從經(jīng)濟理論和國際經(jīng)驗來看，這些政策至少需要涉及以下幾個方面。

 

所有權(quán)本身是對企業(yè)與市場邊界的劃定，所有制改革是支撐競爭性電力市場的基礎(chǔ)之一。在世界范圍的電力市場化浪潮之前，各國電力行業(yè)均被認為是自然壟斷的。各國電力市場針對自然壟斷的治理方式并不相同，有的采用國有化，有的則采用管制。隨著電力行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征的變化，發(fā)電領(lǐng)域的自然壟斷屬性消失，實行國有化的國家發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)維持國有化已經(jīng)難以適應(yīng)效率和福利提升的要求，于是私有化成為重要改革政策。國外各電力市場普遍都曾有國有企業(yè)存在，因此或多或少都具有不同程度的私有化特征。

 

國外電力行業(yè)私有化的基本依據(jù)是電力國有企業(yè)的低效率。電力國有企業(yè)經(jīng)營并非以市場為導(dǎo)向，往往面臨扭曲的經(jīng)營激勵，容易追求高成本的政治性或政策性目標，比如促進就業(yè)、落實宏觀政策、承擔(dān)再分配職責(zé)，支持國內(nèi)一次能源和裝備制造業(yè)發(fā)展等，這就導(dǎo)致電力國有企業(yè)往往成本高企、效率低下、服務(wù)落后。從國有資本的運營角度而言，國有資金的利用效率非常低，而其融資約束卻非常寬松，極易造成國有資產(chǎn)的隱性流失。因此，電力國有企業(yè)往往容易成為政府財政的負擔(dān)，從而成為私有化改革的對象。

 

當然，電力私有化在不同國家的實施程度并不相同。只有長期實行國有化的電力市場才可能采取比較徹底的私有化，比如英格蘭和威爾士對整體電力行業(yè)實施了私有化，而同時也有很多國家仍保持了國有傳統(tǒng)，比如瑞典仍保持了電網(wǎng)環(huán)節(jié)的國有化，而法國則仍保持整個系統(tǒng)的國有化。在私有制占主體的電力市場中，其改革的起點和重點往往并不是私有化，比如美國在20世紀80年代初，私人投資占發(fā)電容量的比例大約是80%，且結(jié)構(gòu)分散。在聯(lián)邦制國家中，各級政府對私有制的要求也不一樣，這在美國和德國均表現(xiàn)得非常明顯。對發(fā)展中國家而言，電力行業(yè)的私有化程度更是差異巨大。像英國那樣的極端私有化比較少，多數(shù)國家表現(xiàn)為通過授權(quán)經(jīng)營或綠地投資的形式允許私人資本的進入傳統(tǒng)的國有投資領(lǐng)域，所以我們最常看到的國有資本和私人資本在電力市場中共存。

 

國有資本和私人資本在電力行業(yè)中的普遍共存，反映出私有化本身并不是提升社會福利的充分條件，單純的私有化并不會產(chǎn)生經(jīng)濟收益，其效果取決于私有化之后的規(guī)制框架，而這又取決于政治和社會制度，因此行之有效的規(guī)制是私有化成功的關(guān)鍵。規(guī)制制度建立依賴于特定的制度資源，當這些制度資源缺失時，電力市場改革是很難有效推進的。因此，所有制改革必須配合組織結(jié)構(gòu)、競爭和規(guī)制政策的變革才能發(fā)揮效果。

 

電力競爭的引入必須依賴于特定的組織結(jié)構(gòu)。正如在他們的經(jīng)典著作中所指出的，不同的組織結(jié)構(gòu)下會產(chǎn)生不同的交易關(guān)系，從而帶來不同的交易成本和效率水平。塑造電力行業(yè)不同交易關(guān)系的組織結(jié)構(gòu)主要包括以下幾個方面。

 

其一，縱向組織結(jié)構(gòu)重組。不同于其他商品市場，必要的電力行業(yè)縱向組織結(jié)構(gòu)重組是引入電力競爭的先決條件。在成熟市場化改革中，縱向組織結(jié)構(gòu)重組主要是將競爭性環(huán)節(jié)(發(fā)電、零售)與自然壟斷環(huán)節(jié)(電網(wǎng))實現(xiàn)某種程度的分離。推動分離的主要因素來自技術(shù)經(jīng)濟特征的變化，特別是發(fā)電技術(shù)的進步和互聯(lián)電網(wǎng)的出現(xiàn)導(dǎo)致了發(fā)電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性逐步削弱。分離的模式主要包括財務(wù)分離、功能分離、法人分離和所有權(quán)分離等。當然，關(guān)于是否分離以及分離模式的選擇，在很大程度上也受制于政治因素的影響。

 

其二，橫向組織結(jié)構(gòu)重組。行之有效的競爭性電力市場都需進行必要的橫向組織結(jié)構(gòu)重組。橫向組織結(jié)構(gòu)重組是要在一定市場范圍內(nèi)形成足以支撐有效競爭的企業(yè)數(shù)量，從結(jié)構(gòu)上抑制市場勢力問題，實現(xiàn)公平競爭。橫向組織結(jié)構(gòu)重組除包括必要的分拆外，還必須實現(xiàn):一方面，消除市場進入壁壘，保障市場的自由公平準入，這往往會與所有制改革相結(jié)合;另一方面，要維持競爭性的橫向市場結(jié)構(gòu)，這必須有反壟斷制度的配合。需要注意，電力行業(yè)的橫向重組對市場勢力的影響遠比傳統(tǒng)行業(yè)復(fù)雜，一般意義上的市場集中度指標如HHI（赫芬達爾-赫希曼指數(shù)，用于測量產(chǎn)業(yè)集中度——編注），可能會引起誤導(dǎo)。受電源類型、網(wǎng)絡(luò)拓撲結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)調(diào)度模式以及許多隨機因素影響，在一個看似競爭充分的市場中，單臺機組甚至可能具有巨大的市場勢力。橫向組織結(jié)構(gòu)重組與市場化改革覆蓋范圍緊密相關(guān)。

 

其三，系統(tǒng)運營機構(gòu)的功能與定位。多數(shù)成熟的競爭性電力市場都對系統(tǒng)運營機構(gòu)的定位和功能進行了改革，有的市場成立了獨立系統(tǒng)運營機構(gòu)(ISO或TSO)，有的則深度改革電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)制機制。獨立系統(tǒng)運營機構(gòu)是在電力系統(tǒng)的橫向擴張過程中產(chǎn)生，隨著系統(tǒng)規(guī)模的擴大，電網(wǎng)所有權(quán)結(jié)構(gòu)不斷分散，因而協(xié)調(diào)不同所有者之間的利益關(guān)系成為系統(tǒng)運營機構(gòu)“獨立”的動因。而當電網(wǎng)的歷史所有關(guān)系比較單一清晰時，ISO存在的必要性也大大減弱，此時，電網(wǎng)所有權(quán)與運營權(quán)的一體化是更有效的制度安排。

 

無論是獨立系統(tǒng)運營機構(gòu)還是受規(guī)制的電網(wǎng)企業(yè)，電網(wǎng)作為支撐競爭性電力市場交易的公共平臺，必須對市場交易實現(xiàn)利益中性，但這不意味著系統(tǒng)運營功能和市場交易組織功能的分離，而是要求系統(tǒng)運營功能與市場交易組織功能有合理的、明確的分界。一般來說，系統(tǒng)運營機構(gòu)的核心交易組織功能集中于現(xiàn)貨交易。根據(jù)資源享賦條件、電源結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)可靠性等因素，系統(tǒng)運營機構(gòu)對市場交易的干預(yù)可能擴展至遠期，常見的是日前。

 

電力市場設(shè)計是一個極其復(fù)雜的問題，競爭性電力市場交易不會自發(fā)出現(xiàn)，需要遵循規(guī)律、系統(tǒng)思維、頂層設(shè)計，由于內(nèi)容豐富，這里僅列舉幾項主要政策選擇。

 

其一，批發(fā)競爭與零售競爭。無論是從理論上還是國際經(jīng)驗來看，構(gòu)建競爭性的電能批發(fā)市場和輔助服務(wù)市場，支撐電能供求的實時平衡、稀缺輸電容量的有效配置和支撐電網(wǎng)的安全可靠運行都是競爭性電力市場的核心內(nèi)容。競爭收益也主要產(chǎn)生于建立在系統(tǒng)層面的批發(fā)市場中。至于零售競爭是否需要引入一直存在爭論。不過基本形成共識的是，若競爭性批發(fā)市場不到位，零售競爭便無效率;即便批發(fā)競爭到位，零售競爭是否要引入仍取決于一些技術(shù)因素和制度因素。

 

其二，現(xiàn)貨市場與遠期市場。理論上，現(xiàn)貨市場即實時平衡市場(基于系統(tǒng)操作所允許的最小時段)，只有這一市場才能向市場主體傳遞由系統(tǒng)運行產(chǎn)生的準確信號。由于現(xiàn)實約束和實際需要，許多市場中現(xiàn)貨價格的計算周期并非基于最小時段，而是較長時段，比如日(比如英格蘭和威爾士早期的電力庫)，甚至周(比如巴西)。這種日前或周前市場，其本質(zhì)是對實時市場的近似，其性質(zhì)自然是現(xiàn)貨市場。比較接近純理論意義現(xiàn)貨市場的例子是澳大利亞。而在另一類以美國標準市場設(shè)計為代表的實時加日前的設(shè)計中，實時與日前則有明確的理論性質(zhì)區(qū)分，即實時市場是現(xiàn)貨市場，而日前市場則屬于遠期市場。不過，在政策實踐中，由于系統(tǒng)運營機構(gòu)在日前市場中有大量干預(yù)操作，因此它們常被統(tǒng)稱為現(xiàn)貨市場。只是這種定義的混用給許多國內(nèi)研究者帶來了困擾。實際上，所有現(xiàn)貨市場的理念均是同源，各國具體設(shè)計的差異來