今年的政府工作報告對電力行業提出了“深化電力市場化改革，清理電價附加收費，降低制造業用電成本，一般工商業平均電價再降低10%”的年度目標，這個指標使得去年政府多次發文要求的清理轉供電不規范行為更加迫切。由此需要全社會對轉供電問題有更為深入的認識和了解，找出其形成的原因，解剖其社會矛盾所在，為最終解決廣泛存在的轉供電問題奠定基礎。

 

 

 

 

目前涉及轉供電問題的主要規章是1996年10月8日由原電力工業部頒發的《供電營業規則》（電力部令〔1996〕第8號）（以下簡稱《營業規則》）。2016年1月，為貫徹落實黨中央、國務院關于推進“放管服”改革要求，國家發展改革委將《營業規則》列入擬修改的規章目錄，目前尚未完成相關修改工作。

 

《營業規則》第十四條對轉供電的規定如下：

 

用戶不得自行轉供電。在公用供電設施尚未到達的地區，供電企業征得該地區有供電能力的直供用戶同意，可采用委托方式向其附近的用戶轉供電力，但不得委托重要的國防軍工用戶轉供電。委托轉供電應遵守下列規定：

 

1.供電企業與委托轉供戶（以下簡稱轉供戶）應就轉供范圍、轉供容量、轉供期限、轉供費用、轉供用電指標、計量方式、電費計算、轉供電設施建設、產權劃分、運行維護、調度通信、違約責任等事項簽訂協議。

 

2.轉供區域內的用戶（以下簡稱被轉供戶），視同供電企業的直供戶，與直供戶享有同樣的用電權利，其一切用電事宜按直接戶的規定辦理。

 

3.向被轉供戶供電的公用線路與變壓器的損耗電量應由供電企業負擔，不得攤入被轉供戶用電量中。

 

4.在計算轉供戶用電量、最大需量及功率因素調整電費時，應扣除被轉供戶、公用線路與變壓器消耗的有功、無功電量。

 

5.委托的費用，按委托的業務項目的多少，由雙方協商確定。

 

（二）《營業規則》的實際執行情況

 

1.自《營業規則》發布以來，我國經濟快速發展，進入20多年的基建熱潮，導致《營業規則》中所謂的公用供電設施尚未到達的地區比比皆是。而經濟發展不能等待供電企業建設好配電網之后再啟動，于是出現了政府投資平臺、企業自行投資、個人自建配電設施等多種社會配電網投資方式，有力支撐了經濟快速發展。

 

2.根據《營業規則》第十四條第2款規定，應該由供電企業為被轉供用戶提供所有用電服務。而現實情況是，絕大多數被轉供用戶并未享受到供電企業提供的服務，這也是造成轉供電主體相關成本居高不下的主因之一。

 

3.《營業規則》第十四條第3款尤其執行不好，基本上向被轉供用戶供電的共用線路與變壓器的損耗電量都不是由供電企業承擔。這也極大增加了轉供電主體的負擔與成本。

 

4.經過去年對轉供電問題的調研，我們發現轉供電主體普遍負擔偏重，所投資的電力配套設施幾乎難以收回成本，在現有法規條件下，向被轉供用戶轉嫁成本只能是唯一可行的選擇。

 

（三）轉供電主體的形成

 

形成轉供電問題的主要原因是電力公用基礎設施的建設速度和長達二十多年的經濟建設高速發展的矛盾所造成的。除了電力行業快速發展為全社會作出了巨大的貢獻之外，社會資本也為使用電力付出了巨大的投資。近年來，供電企業開始將電力設施建設到用戶用地紅線作為服務目標。在此之前，更多的供電企業只是將電力基礎設施建設到變電站，變電站之后的絕大多數配電設施投資由社會資本投入，從而形成了大量轉供電主體。

 

 

（一）轉供電主體的主要類型

 

根據發改辦價格〔2018〕787號文《關于清理規范電網和轉供電環節收費有關事項的通知》，轉供電行為是指電網企業無法直接供電到終端用戶，需由其他主體轉供的行為。承擔這個轉供行為的企業主體，我們稱之為轉供電主體。根據不同的轉供電區域（如開發區、商業綜合體、大型投資工程的電力配套設施等），轉供電主體多是轉供電區域業主方的物業公司、產業公司或能源中心等。

 

根據調查統計，我國主要的轉供電區域類型包括：

 

1.歷史遺留的老企業和舊的居民小區。

 

2.政府投資平臺管理的產業園區。

 

3.民營企業投資管理的產業園區。

 

4.非電網企業投資管理為大型終端用戶服務的專用配電網。

 

5.大型國有企業內部工業園區。

 

6.大型民營企業內部工業園區。

 

7.商業地產企業投資管理的商業綜合體，含shopping mall、商場、寫字樓。

 

8.商業地產企業投資管理的商業大賣場，含建材城、家具城、各種批發和零售市場。

 

9.管理住宅區商業配套設施的物業企業。

 

10.大型建設配套工程的配電項目投資企業。

 

11.農村小城鎮自建配電網。

 

 

1.轉供電主體基本都是與供電企業直接結算電費的，行使著基層供電營業所的主要職能，但是卻不屬于我國電力管理體系環節之內。

 

2.轉供電主體電網的公網接入點與終端用戶電力接入點之間的配電設施是由轉供電主體投資建設的。

 

3.轉供電主體用電費用的計量與結算由供電企業負責，而通常情況下終端用戶用電費用的計量和結算由轉供電主體負責。供電企業一般是按照兩部制電價（基本電價+電量電價）向轉供電主體收費，轉供電主體一般是按照一部制電價（電量電價）向終端用戶收費。轉供電主體向終端用戶收取的用電費用中一般會攤銷損耗、運行維護成本費用以及預期收益，以保證轉供電主體的利益。相對轉供電主體，終端用戶沒有對電價的議價能力，處于弱勢地位。

 

4.由于轉供電主體承擔了轉供電區域內的配電網投資、建設和運營的職能，大部分轉供電主體在對終端用戶收取電費的過程中存在不合理的加價現象。大部分轉供電主體通過收取電費的方式搭車收取物業管理費和其他服務費，但是所開具的發票卻不是電費發票。部分轉供電主體在對終端用戶收取電費的時候存在以電費現金流作為收費依據的現象。

 

5.轉供電主體的配電網項目有清晰的供電區域范圍。部分轉供電主體屬于為大型建設項目配套工程的配電項目。很多轉供電主體符合非電網企業存量配電項目的特征。

 

6.2018年絕大部分轉供電主體實現了降價10%甚至以上的目標，但是還是有相當數量的轉供用戶的電價仍然高于當地政府核定的終端銷售目錄電價。

 

三、轉供電相關突出問題

 

（一）配電資產管理體制不順

 

轉供電主體雖然不是電力主體，但是行使著電力基層營業所的管理職能。公用電網目前的管理觸角僅僅只到轉供電主體的圍墻以外，甚至有的局限在轉供電主體并網接入變電站間隔。如果說電網企業是按照專業化和規范化管理的標準來管理配電網，這種管理到了轉供電主體的范圍就成了脫韁之馬，既沒法做到配電網的專業化和規范化管理，更談不上依規對用戶進行電費的結算。這種現象意味著，我國配電管理體制長期以來處于不完善、不規范、不專業的狀態，難以高質量的使用電力和最優化的降低能耗。

 

目前從整個電力產業管理的鏈條來看，電網的“最后一公里”居然游離于整個電力行業管理機制之外，這直接造成了轉供電主體日積月累的不規范行為，同時新的轉供電主體還在不斷地誕生。

 

（二）企業投資回收模式不順

 

從轉供電主體的特點可以看出，企業是真金白銀的投資了轉供電區域內的配電設施。而且這些電力設施由于特殊原因，經常出現高于轉供電主體實際使用容量的情況，使得絕大部分轉供電主體出現了“大馬拉小車”的現象，大大增加了電力設施投資的成本，也使得轉供電主體的度電過網成本難以下降。

 

由于轉供電配電網游離于電力行業管理之外，企業又認為既然自行投資了配電網，那么從投資回收的角度出發，向終端用戶轉嫁投資成本、運營成本和配電網的損耗是“天經地義”的。而從電力運營和電價管理機制來說，這部分配電網不屬于管制性業務的范疇，也難以納入經信或者價格管理部門的工作范圍。因此造成了轉供電主體的投資機制缺乏監管和政策依據。

 

（三）準壟斷下收費機制不順

 

轉供電主體作為事實上的基層供電營業所，其性質已經具備準壟斷企業的特點。對于終端用戶，轉供電主體在收費權上與電網是處于同等地位的。用戶一旦進入轉供電主體的供電范圍，就處于弱勢地位，很難把控電價的高低。因此在這種準壟斷下，轉供電主體必然不受監管地向終端用戶收取所有自行認為應該攤銷的成本和損耗。更有的轉供電主體還加收若干管理費，把轉供電變成了一種斂財行為。

 

（四）被轉供企業繳費方式不順

 

在清理一般工商業用戶電價過高的過程中，我們發現很多被轉供的用戶出現了電費和物業費難以區分、用電量和損耗難以確認、公攤電量和自用電量難以厘清、直接電費成本和電力設施運營管理費等混淆不清的繳費方式。這使得相當一部分被轉供用戶的度電支出超過國家規定的終端銷售目錄電價30%以上，從而大大增加中小企業的創業和生產成本。

 

（五）市場監管組織體系不順

 

從這次轉供電主體價格檢查和清理不合理收費的過程中，反映出了電力配電網監管存在對轉供電主體（事實上的基層供電營業所）的“死角”。雖然目前能源、經信、價格等部門對電網企業監管力度日益加強，但是轉供電主體的管理問題也就是這次因為特殊原因突顯出來，一旦清理運動結束，這種純行政行為，由于缺乏市場驅動、系統監管和政策制約，也只能治標不治本。

 

 

鑒于以上情況，要做好轉供電的治理工作，我們認為必須遵循以下原則：

 

 

長期以來，電網企業長期關注輸電網的投資和建設，配電網建設相對薄弱。由此造成了全社會為使用電力墊付了大量的資金，突出表現在工商業用戶承擔了企業圍墻以內的配電網資產投資和運營管理成本，從而形成了目前40多萬家轉供電主體。據我們測算，全國轉供電主體可以盤活的配電網優質資產超過2萬億元。如此龐大的資產，如果得到市場化手段來推動和盤活，將給地方經濟發展帶來巨大動力。

 

（二）要正確認識轉供電主體具備基層供電營業所特征的實際狀況

 

要充分認識到轉供電主體作為基層供電營業所的作用，從某種程度上來說，轉供電主體在配電和售電營銷方面的工作不亞于供電企業。沒有轉供電主體補充和支撐整個社會基礎電力產業的運行，社會經濟發展將面臨巨大的難題。因此，如何專業化、規范化管理這些最基層的配電網，賦予轉供電主體合理取得投資回報的權利，是解決轉供電現象的重要課題。

 

 

2018年，政府在降低實體經濟成本目標的驅動下，以行政手段直接介入轉供電主體的市場化管理之中，推出了有益于中小工商業用戶，有益于社會發展的重要舉措。今年的政府工作報告，提出了一般工商業電價再降低10%的目標。在這種情況下，徹底解決轉供電問題成為完成這一目標的關鍵環節。要解決轉供電主體投資成本高、管理不專業、收費不規范和轉嫁運營成本的問題，應主要依賴市場化的手段，解決轉供電中的不良行為。

 

 

要解決轉供電問題，首先必須有專業的投資機構承擔基層電網的電力基礎設施投資，從而降低配電網投資成本。其次要能配合地方經濟發展的投資速度，保證地方招商引資的需要。再次，配電網投運之后，要有專業的管理隊伍按照國家規定管制性業務的約束和監管要求運行配電網。第四，必須按照國家規定的終端銷售電價向用戶收取合理電費。綜上所述，“完善配電資產管理體制”是解決轉供電問題的唯一出路。

 

 

電價機制是影響被轉供電用戶電價的重要因素。從目前情況看，轉供電電價機制宜從以下方面入手：一是建立轉供電配電網與公用電網的基本電費分享機制。根據發改價格〔2018〕787號文和發改經體〔2019〕27號文等相關政策，轉供電主體的配電資產可以申請轉為增量配電網，與公用電網是“網對網關系”。由于轉供電配電網要對其用戶的供電可靠性和安全性投入成本，同時，轉供電主體配電網與公用電網是平等的調度關系，因此可建立基本電費的分享機制。二是建立輸電、配電價格分開核算機制。根據現有電價政策，增量配電網的配電價格受到省級輸配電價的約束，由于沒有實現輸電價格與配電價格的分開核算，往往造成終端用戶不清楚自己應該承擔的費用，甚至超額承擔了電費，加重了用戶用電成本。因此，建議通過輸電和配電價格分開核算，理清終端用戶的用電成本構成，為降低轉供電用戶用電成本做好機制上的保障。

 

本文首發于《電力決策與輿情參考》2019年第12期（總第395期）。

 

作者彭立斌系北京先見能源咨詢有限公司董事長，尹明系北京先見能源咨詢有限公司總裁。