摘 要

 

能源開發、生態保護與經濟發展的內在張力，使新一輪能源革命蓄勢待發。《電力法》作為電力建設、生產、輸送和使用的基礎性法律，其系統性修改有望成為撬動此次能源革命的“阿基米德支點”。從制度變遷的角度看，電力市場可以分為壟斷、購買代理、批發競爭和零售競爭四種運行模式。我國現行《電力法》確立的電力市場屬于第二階段的購買代理模式，而新一輪電力體制改革使我國的電力市場實踐掙脫法律的束縛，邁入到第三階段的批發競爭模式。唯有對《電力法》進行修改才能契合“重大改革于法有據”的法治要求。能源革命背景下的《電力法》應當以電力效率與環境保護作為其修改的核心功能取向，前者對應電力監管中的經濟性監管，旨在借助競爭性市場的培育來保障中國能源“量”上的安全，后者對應電力監管中的社會性監管，旨在通過環保型電力的打造來保障中國能源“質”上的安全。《電力法》可以從體例結構調整、立法目的重塑和具體制度建構三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納。具體而言，培育競爭性市場需要拆分電力產業的非自然壟斷業務，并開展電價市場化改革和落實能源普遍服務義務，打造環保型電力需要完善電力發展規劃環評制度，同時輔之以清潔能源優先并網和使用制度，并建立清潔能源補貼的適時退出機制，終端用戶的參與是此次能源革命的重要內容，應當建立公眾參與電力產業自由化與清潔能源開發使用的體制機制，最后，對于《電力法》中與功能取向無關且與其他部門法交叉或沖突的條款，應當予以刪除。

 

04

 

反思與超越：未來《電力法》的應然面向

 

以功能實現為目標《電力法》可以從體例結構調整、立法目的重塑和具體制度建構三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納，從而實現立法指導改革、改革于法有據的依法治國宗旨。

 

《電力法》體例結構的調整

 

根據《電力法》施行二十余年的情況，并結合我國電力體制改革方向與環境可持續發展的需要，建議調整《電力法》的篇章結構（見表1），以更具邏輯和指導意義的新體例涵射能源革命的精髓。

 

具體而言：

 

第一，基于電力規劃對于防止投資過熱，避免資源浪費，保障電力安全穩定供應方面具有的重要意義，有必要提升電力規劃制度的地位。考慮到規劃指導建設，建設落實規劃，可以將《電力法》第二章“電力建設”修改為“電力規劃與建設”。

 

第二，第三章主要解決電力生產和輸送問題，原標題是“電力生產與電網管理”，“管理”一詞的行政干預色彩與當前的電力產業自由化理念相悖，“調度”一詞更為中性，且與電力調度機構的職責和稱謂相符，故建議將第三章的標題修改為“電力生產與電網調度”。

 

第三，原第四章是“電力供應與使用”，這一標題無法反映售電環節的市場化改革動向。為此，建議將此章的標題修改為“電力經營”。

 

第四，此次電力體制改革的核心議題是放開售電側競爭，此處之所以保留極具計劃意味的第五章“電價與電費”，原因在于，售電側市場化改革具有特定的適用空間，如《關于推進售電側改革的實施意見》規定“符合市場準入條件的電力用戶”才可以直接與發電公司交易或者自主選擇售電公司交易。由于普通公眾、公益事業等主體缺乏較之于用電大戶的議價能力，因此對于此部分用戶，電價仍然應當基于公共利益需要而受到政府的合法干涉。因此，建議保留“電價與電費”一章。

 

第五，現階段，對城市居民及老少邊窮地區供電的公共服務，日益被“能源普遍服務”這一概念所取代。《能源發展“十三五”規劃》就將城市居民、農村農業等用電保障，納入到“提高能源普遍服務，實現全民共享能源福利”的章節下進行規定。然而，法律具有價值宣示功能，在《電力法》中將農村和農業用電予以特別規定，無疑具有極強的政治和社會意義，因此可以保留“農村電力建設和農業用電”一章。

 

第六，此次能源革命對電力行業提出的要求，除了推動市場化改革，另一方面是促進清潔電力的生產和使用。為了凸顯這一目的，建議增加“清潔能源開發與使用”一章，專門規定清潔能源的補貼、全額收購、稅費減免、綠證等內容。

 

《電力法》立法目的的重塑

 

現行《電力法》的立法目的有三：保障和促進電力事業發展；維護電力投資者、經營者和使用者的合法權益；保障電力安全運行。可以看出，其與當下《電力法》的功能定位己經出現難以銜接之處。表現在：

 

其一，“電力振興”背景下的《電力法》以促進電力事業發展為根本目的，基于傳統的自然壟斷理論，其手段是通過“廠網分離”實現發電側的競爭，而對當前電力革命所偏好的售電側競爭缺乏正面規定。

 

其二，電力產業作為引起大氣污染、氣候變化的主要來源，理應承擔起環境規制責任。2017年12月，國家發改委印發的《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，就將電力作為碳減排的首期適用對象。在“生態文明建設”陸續寫入憲法和《黨章》的背景下《電力法》有必要在立法目的部分體現其環保面向。

 

為此，修改后的《電力法》可以將立法目的界定為：為了保障和促進電力事業發展，推動能源轉型，保護生態環境，實現電力行業市場化經營，并維護電力投資者、經營者和使用者合法權益，制定本法。其中，“保障和促進電力事業發展”是總括性目的；“推動能源轉型，保護生態環境”和“實現電力行業市場化經營，并維護電力投資者、經營者和使用者合法權益”是工具性目的，分別對應此次電力改革的環保取向和效率取向。

 

《電力法》具體制度的構建

 

培育競爭性市場的法律路徑

 

電力競爭性市場機制構建的核心任務是對輸電業壟斷結構的認可與輸電業反競爭行為的規制。同時，為了消除市場機制所附帶的地區歧視傾向，需要賦予電力供應方以強制締約義務，即在電力需求方要求締約時，電力供應方負有普遍服務義務。

 

為此，可以在《電力法》第三章“電力生產與電網調度”中構造如下法條：

 

輸電業由國有資本壟斷經營，電網經營企業應當規劃、興建與維護全國電力網絡；

 

電網經營企業不得兼營發電業或售電業，且與發電業或售電業不得交叉持股；

 

電網經營企業保障電網公平無歧視開放，對于符合國家規劃和標準的發電業者要求與其電力網互聯時，不得拒絕；

 

電網經營企業應當履行普遍服務義務，保障公民獲得無歧視的電力供應服務。政府對因承擔普遍服務義務造成虧損的企業予以合理補償或政策優惠。

 

根據電力使用性質的不同，可以將電力的使用分為生存型用電和發展型用電。前者是指以普通居民和公用事業為主的以生活、生存和公共服務為主旨的用電需求，后者是指以工業企業為主的以盈利為目標的用電需求。雖然電價市場化改革是此次電力革命的核心議題，但是生存型用電的電價仍然應當由政府定價。

 

在必要性方面，電力首先是一種公共服務，其次才是一種商品。電力供給不僅關系到個人基本生活，而且事關社會的穩定運行，市場定價所附帶的電價波動可能造成社會動蕩。為此，保障電價的相對穩定就成為政府應當承擔的公共服務職責。

 

在可行性方面，據《中國統計年鑒2017》的數據，中國生活能源消費共50099萬tCE，僅占全國能源消費總量436000萬tCE的11%。理論上講，政府承擔針對生存型用電的保底供電責任并無太大的執行難度網。

 

有鑒于此，可以在《電力法》第五章“電價與電費”中設置如下法條：

 

電力市場的價格實行市場定價和政府定價相結合的原則，政府定價實行分時電價和階梯電價；

 

符合國家規定的電力用戶可以向發電企業直接購電或者通過售電市場根據公平競爭原則購買電力；

 

供給普通居民與公益用電，電價應當由國務院物價行政主管部門根據成本加合理收益原則進行確定。

 

打造環保型電力的法律路徑

 

完善電力發展規劃環境影響評價制度

 

作為負責任大國和碳排放大國，我國積極通過發展可再生能源來實現碳減排承諾。然而，由于可再生能源全額收購、補貼等制度的存在，各地方政府紛紛將可再生能源作為GDP競賽的新引擎，加上電網消納能力和社會用電需求的不足，最終造成電力供給過剩的問題。為了從源頭規避電力投資過熱或投資不足，應當在《電力法》第二章“電力規劃與建設”中完善電力發展規劃的環境影響評價制度，通過中立的第三方評估能源監管部門起草的電力發展規劃，確保電力供需均衡和清潔能源的穩定供應。

 

為此《電力法》第10條可以修改為：

 

電力管理部門應當根據國家能源政策、區域環境狀況、電能供需等因素編制電力發展規劃，在規劃草案上報審批前，應當組織進行環境影響評價，并向審批電力發展規劃的機關提供環保主管部門審查通過的環境影響報告書。

 

推動清潔能源的供給與使用

 

《電力法》可以在新設的“清潔能源開發與使用”章節構造如下法條，以推動清潔能源的供給與使用：

 

電網經營企業應當加強電網建設，發展和應用智能電網、儲能技術，提高可再生能源的消納能力；

 

電網經營企業應當負責執行電力調度業務，在確保電力系統安全穩定的情況下，應當優先并網、調度可再生能源電力；

 

鼓勵用戶自愿認購具備可再生能源綠色電力證書的電力。

 

近年來，可再生能源并網爭議不斷，理論上講，優先并網是可再生能源經營主體的一種行政法上的利益。當電網調度機構沒有正當理由，違背法律確立的優先并網規則不予并網時，《電力法》應當賦予可再生能源經營主體提起復議或訴訟的權利。

 

構建電力公眾參與制度

 

近年來各國電力行業的另一個新生主題是終端用戶的參與。以往，終端用戶一直處于被動消費的狀態，不關心、不了解、不參與電力的生產、輸送和銷售環節，對電價等重要事項也無發表意見的權利。當下，各國立法者都致力于為終端用戶提供更多的參與機會，使其能夠對清潔電力、電價等做出回應。這一變化一方面基于公民民主意識的增強，另一方面則是源于公眾對氣候變化和生態環境的關切。未來電力行業的發展，將離不開政府、行業和消費者之間的互動和協作。

 

現行《電力法》鮮有公眾參與的規定，為此，應當構建電力公眾參與制度：

 

電網經營者應當建設公開透明的電網調度信息網絡平臺，依法披露電網信息，實現電網經營企業與相關企業、電力消費者的信息互動與咨詢共享；

 

電力管理部門核定公益電價、審議一定規模以上的電力企業并購等事項，應當召開有專家學者、社會組織以及公眾參與的聽證會。

 

05

 

代結語：《電力法》的“瘦身”

 

《電力法》是電力建設、生產、輸送和使用的基礎性法律，越能維持其電力基礎法的“純潔性”，越能保障其實效性。然而，現行《電力法》一些規定僭越了這一準則，擠占到其他部門法的調整范圍。更為關鍵的是，這些侵入其他部門法的法律規定存在設計缺陷，出現與其他部門 法相沖突的情形，最終導致《電力法》的“越權”條款在實踐中被“冷落”。這一現象在《電力法》法律責任部分尤為明顯。

 

《電力法》第60條規定了電力運行事故的電力企業民事責任，但是其無過錯責任適用情形是“電力運行事故”，而《侵權責任法》第73條將電力運行事故分為高壓觸電和低壓觸電事故，該法規定電力企業僅對高壓觸電事故承擔無過錯責任。同時，根據民法原理，過錯分為故意和過失。《民法通則》與《侵權責任法》均規定電力事故中受害人“故意”是免責事由，然而《電力法》籠統規定“過錯”是免責事由，從而減輕了電力企業的擔責范圍。

 

又如《電力法》第72條規定電力管理部門是竊電的主管部門，然而《用電檢查管理辦法》等多規定公安機關負責查處竊電行為。實踐中，電力管理部門由于受人員配備、查處權力等方面的限制，查處竊電效率低下，所以供電企業發現竊電行為，往往根據下位法規定直接向公安機關報案，導致上位法被“冷落”。

 

筆者認為，電力侵權雖具有特殊性，但仍然屬于民事糾紛，沒有必要放在以構建競爭性電力市場和綠色電力為主旨的《電力法》中。同時，盜竊電力的行為在《刑法》等法律法規中己有否定性評價，而且基于電力管理部門的能力所限，《電力法》賦予電力管理部門查處竊電行為的規則設計也缺乏實效性。因此，將竊電行為的法律規制交由其他專門的部門法將更具可操作性。

 

總之，《電力法》修改既要根據構建電力競爭性市場和促進環保型電力的功能取向創設規則，同時，對于與功能取向無關，且與其他部門法交叉或沖突的條款《電力法》應當予以刪減。

 

文章來源 I《中國人口 • 資源與環境》

 

2019年第29卷第1期

 

原標題:中國能源革命的法律表達：以《電力法》修改為視角（下）