【摘要】強化企業的內部控制已經成為公司治理的重要手段。本文從內部控制的概念入手，對內部控制作了多層面的分解，并結合實例指出我國電力企業加強內部控制的必要性和重點，詳細分析了企業在內部控制方面存在的主要問題，以期拋磚引玉。

近年來，電力企業陸續披露出不少經濟上違法違紀的問題，給企業的經濟和聲譽都帶來了一定的負面影響。雖然這些違法犯罪活動原因是多方面的，但其中重要的原因就是企業的內控制度不完整，管理失控。為建立和完善現代企業制度，提高企業的效益和效率，建設一批具有一流經濟實力、一流管理水平和一流競爭能力的電力企業，國家電力公司自1999年以來，先后頒發了《中國一流電力公司考核標準(試行)》(國電發[1999]305號)、《創建國際一流電力公司考核標準(試行)》(國電發[2001]189號)、《關于新形勢下建設一流企業的原則意見》(國電發[2001]691號)、和《關于建設國際一流電力公司審計的指導意見》(國電審[2002]568號)等一系列文件。但筆者認為，單純依靠這些制度進行考核，往往是只能治標而不能治本，要做到標本兼治，必須在防范上下功夫，尤其要加強企業內部控制建設。只有這樣，才能從根本上提高企業競爭力。

一、企業內部控制的內涵

(一)內部控制的概念

內部控制一詞，最早出現在1936年美國會計師協會發布的《注冊會計師對財務報表的審查》文告中，定義為保護現金和其它資產，檢查簿記事務的準確性而在公司內部實施的手段和方法。內部控制作為一門新興學科，目前尚無統一的定義，比較典型的主要有：

1.內部控制由組織體制的設計和企業管理人員制定的所有協調制度組成，就其實用方面而論，是為取得確定的管理目標，促進企業的業務有秩序和有效率地進行，保證資產的安全、會計記錄的可靠和及時地提供準確的財務資料。(1976年，加拿大特許會計師協會《審計推薦草案》)

2.內部控制作為完整的財務和其它控制體系，包括組織結構、方法程序和效果性，保證管理決策的貫徹，維護資產和資源的安全，保證會計記錄的準確和完整，并提供及時的、可靠的財務和管理信息。(1986年，最高審計機關國際組織在第十二屆國際審計會議上發表的《總聲明》)

3.企業內部控制結構包括為合理保證企業特定目標的實現而建立的各種政策和程序(1988年，美國注冊會計師協會發布的《審計準則文告第55號》)

從以上的定義可以看出，盡管各個國家和組織對內部控制的定義側重點有所不同，但均包括兩個基本方面：保證會計信息準確可靠、資產安全完整和促進企業經營管理。我國權威部門目前也沒有對內部控制的統一概念。一般認為，內部控制是在內部牽制的基礎上，由企業管理人員在經營管理實踐中創造，并由審計人員理論總結而逐步完善的自我監督和自行調整體系。

(二)企業內部控制內涵的分析

內部控制在不同的經濟體制下有不同的內涵。以電力企業為例，在計劃經濟體制下，電力企業的控制模式為實現國家計劃服務。由于國家計劃規避了大部分市場風險，電力企業的控制方式具有濃厚的行政管理色彩。在新的形勢下，談到企業內部控制，有兩種傾向值得注意：一是一部分人習慣于甚至滿足于傳統的經營管理方式，認為只要能夠規范化操作就行了，不必考慮是否先進。這就混淆了不同經濟性質的企業在服務對象和控制方式上的不同。二是雖然大家意識到改革的必要性，但是容易片面強調改革組織結構的重要性，忽視了控制方式的跟進和強化。這就使公司的改革同微觀治理機制相脫離。不論是維持傳統的經營管理方式，還是片面地以改革取代控制的觀念，都是不可取的。

為了深入把握內控的實質內涵，加強內控工作，需要首先明確內控與管理的關系。筆者多年從事電力企業內審工作，在檢查監督的過程中，時常發現被查單位的管理層對內控認識比較膚淺，也不甚了解內控與管理是什么關系。有人認為管理就是內控，抓了管理，內控自然就到位了，因而也沒有必要特別強調內控。因此，很有必要搞清內控與管理的關系。

從廣義上講，管理是管理者確立目標和戰略，并通過一定的組織形式、規章制度和操作方法去實現目標的全過程。廣義上的管理涵蓋比內控更為廣泛的內容，并不是所有的管理活動都是內控活動，也并不是說非內控性的管理活動就都不重要了。比如，設定目標的決策就是一種很重要的管理責任，為內控提供了前提條件。然而，問題的關鍵在于，內控是管理中至關重要的部分。管理的學問就在于抓住管理活動中的那些對實現目標至關重要的部分，也就是哲學上所說的抓主要矛盾。

二、電力企業加強內部控制的必要性和重點

(一)加強內部控制的必要性

電力企業是國家的基礎產業，在國民經濟中發揮著極其重要的作用，具有投資大、設施分散、資金密集的特點。國家每年投入大量資金進行電力設施建設，如果企業管理松弛，內部控制差，則不僅浪費資金，達不到投資效果，也極易滋生違法犯罪現象。因此，電力企業安全、生產、經營和后勤等環節都急需加快內控制度的建設。以華能集團為例，該集團是中國國有企業100強之一，由其核心企業(中國華能集團公司)、9家成員公司、400家子公司構成，同時還直接控股30家海外分支機構和海外公司。如何對子公司實行有效控制，華能集團成立伊始就在不斷地進行探索。以前，華能集團對子公司只考核“兩張財務報表”(資產負債表和利潤表)和“一個人”(總經理)，對子公司監管不嚴。這種模式無法控制子公司決策錯誤及其由此產生的巨大損失。目前，中國華能集團對其子公司既給予一定的靈活性，又實行必要的監控。母公司對子公司的控制主要體現在人事控制，投資控制，財務業績控制三個領域。從結果看，所有的子公司都達到了他們的目標。由此，電力企業加強內部控制的必要性主要表現在以下方面：

1.國有資產管理的必然要求

目前電力企業資產主要是國家投資形成的。作為股東，國家必然要求資產投運后能不斷保值和增值，并采取措施防范國有資產被侵蝕。因此，國家以電力企業安全文明達標、創一流企業及廠(局)長經營目標等都規定有資產考核的內容，而這一要求與企業是否建立有效的內控制度密切相關。

2.現代企業制度的重要內容

建立現代企業制度是黨和國家對電力企業的要求，是社會主義市場經濟體制的基礎，也是電力企業改革的方向。現代企業制度的重要內容是要求企業形成激勵和約束相結合的經營體制，而企業內控制度則是企業自我約束必不可少的重要內容。

3.企業經營管理的迫切需要

在社會主義市場經濟體制下，企業在生產出市場需要新產品的同時，投入理應獲得必要的回報，為社會創造價值，也為企業發展積累資金。為此，企業在經營管理中必須加強內部控制，避免浪費和損失，努力增收節支，降低單位產成品成本，才能取得較好的經濟效益，達到經營管理的目的。

4.防止經濟犯罪的有力措施

大量事實說明，權利未受到制約，內控制度缺乏或形同虛設，財務管理混亂等是違法犯罪能夠得逞的根本原因，由此也說明了企業內控制度建設的必要性。

(二)企業內部控制的重點

1.人員素質控制

人是企業生產經營的主要因素，企業應依據各崗位性質和要求，選擇不同的人到適合的崗位工作。一些專業性強的崗位，還必須考慮經過專業培訓合格的人員。對領導崗位人選，則應全面審查，慎重考慮，避免因用人失誤給企業造成經濟損失。

2.職責權限控制

企業從領導到一般工作人員，從職能部門到車間、班組，都應當有自己的職責范圍，也享有相應的工作權限。這些職責、權限必須在制度上明確規定，使每個職工都熟悉和明確，對超越權限的經濟業務其他人員和部門有權拒絕辦理。

3.業務流程控制

企業業務既有非經濟業務也有經濟業務，企業應重點對主要經濟業務流程進行控制。以供電企業為例，其營業收入業務盡管是由抄表、審核、收費、會計共同經手完成的，但某些環節還存在一些弊端，特別是在現金回收拖欠電費環節中應研究制約、控制的有效方法，才能從根本上防止弊端，達到控制的目的。此外，企業的資產管理、物資采購、工程投資、往來款支付等業務，都應作為重點管理對象而明確規定工作流程。

4.會計控制

會計部門是企業的綜合核算部門，負責企業所有資金管理和經濟業務的會計記錄。因而，對會計的核算程序規定非常重要。為此，國家制定和頒布了《會計法》、《會計基礎工作規范》、《內部會計控制規范》等一系列法律法規和制度。為推進國家電力公司系統各單位內部會計控制制度建設，強化企業經營管理，健全自我約束機制，防范、規避財務和經營風險，保障國家電力公司經營戰略目標的實現，國家電力公司根據上述法律法規，制定了《國家電力公司內部會計控制制度指引》。

三、電力企業內部控制存在的主要問題

我國加入世界貿易組織和電力工業新一輪的體制改革，給電力企業提供了空前的發展機遇，但電力企業在市場經濟體制下的監管機制還沒有真正地建立起來。目前，不少電力企業對作為核心戰略一部分的企業內部控制戰略認識不足，主要問題有：

(一)法人治理結構不完善，內部組織虛位

由于過去長期計劃經濟的影響，電力企業許多管理者的管理思想和經營方式還停留在行政領導的角色上，沒有從根本上轉變經營觀念，把企業當作自主經營、自負盈虧的法人實體和經營個體。企業的公司制改革也沒有從根本上解決這個問題。一些上市電力企業雖然設立董事會、監事會，聘任了總經理班子，但在實際工作中，董事會的監控作用嚴重弱化，通常只是一個虛職，而且缺少必要的常設機構;公司總經理往往兼任董事會董事或董事長，權力不能受到有效的監督;一些機構設置沒有起到應有的作用。股份公司僅僅具有了現代企業的外殼，沒有從根本上形成真正的法人治理結構，沒有明確界定董事會、審計委員會和管理者的權限和責任;沒有形成合理的人力資源管理機制，企業管理者還不習慣應用現代管理的控制方法，對下屬人員的工作不能實施科學、有效的監督;很多電力公司要么沒有內部審計機構，要么建立的內部審計機構不能發揮有效的監督作用，造成公司內耗嚴重，無形中提高了公司的經營成本，削弱了其競爭力。原深圳能源集團董事長勞德容一案就是內部控制失效的最好例證。

(二)風險意識不強，內部壓力不足

由于社會經濟環境的變化，同一行業之間的競爭越來越激烈，企業經營風險不斷提高。然而，從我國電力企業的現狀來看，企業的風險意識并沒有提到應有的高度，還停留在計劃經濟條件下賣方市場上，不僅缺乏風險意識，更缺乏有效的風險管理機制。如今電力行業在我國雖然還是壟斷行業，但越來越多地受到市場的制約，觀念不變，機制不轉，不主動打破壟斷，摒棄“官商”習性和“衙門”作風，增加職工的憂患意識、危機意識和服務意識，企業就難以更好地生存和發展。

(三)信息流通不暢，職責不清

一個良好的信息系統應能夠確保組織中的每個人都清楚地知道其所承擔的特定職責。上世紀90年代以來，我國電力行業的管理體制與不斷推進的市場化進程極不匹配。電力行業出現了很多問題，像多頭管理、責任不明、壟斷權力不受制約等等。

(四)內控機制不健全，控制乏力

為了確保其指令被貫徹執行，管理當局要制定各種措施和程序，一般包括授權和批準、職責劃分、設計和運用恰當的憑證、恰當的安全措施、獨立的檢查和評價等。為了保證控制目標的實現，電力企業必須制定控制政策及程序，并予以執行，管理階層必須確保其辨認并用以處理風險的行動已經有效落實。我國電力企業內部控制活動中最大的一個薄弱環節就是考核獎懲機制不夠健全、有效，監督乏力。往往制定了好的計劃和制度但沒有人去認真考核、檢查，只是搞形式，走過場，執行效果往往很差，很難發揮出它應有的作用。而整個內部控制的過程必須施以恰當的監督，并通過監督活動在必要時對其加以修正。正如審計署對原國家電力公司領導班子進行的任期經濟責任審計時發現的，該公司在1998年——2002年期間，損益不實情況比較嚴重，累計少計利潤78億元;因為決策失誤國電公司國有資產遭受重大損失，涉及金額78.4億元。國電公司更主要的問題在于對國有資產的控制和利用上存在：違反財政財務法規;制度規定不完善、管理不規范，內部監控難以得到落實;執行國家政策中存在偏差;重要項目尤其是基礎建設投資和生產線更新投資缺少審計監督。