電力工業(yè)放松管制的經(jīng)濟(jì)理論與起因

電力工業(yè)放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)改革的主要?jiǎng)右虿粌H是技術(shù)進(jìn)步，更是經(jīng)濟(jì)理論包括管制理論創(chuàng)新的結(jié)果。為了解決自然壟斷產(chǎn)業(yè)配置效率和生產(chǎn)效率的矛盾，政府管制成為必然的選擇。政府管制是指代表公眾利益的政府依據(jù)一定的規(guī)則，對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。政府管制理論設(shè)想通過(guò)政府的干預(yù)能夠?qū)崿F(xiàn)帕累托改進(jìn)或在存在約束條件的情況下達(dá)到次優(yōu)的配置效果，從而對(duì)市場(chǎng)失敗產(chǎn)生某種糾正作用。斯蒂格勒(G.Stigler)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本范疇和方法分析管制的產(chǎn)生，開(kāi)創(chuàng)了管制經(jīng)濟(jì)學(xué)，經(jīng)過(guò)深入研究提出了管制失敗的問(wèn)題。以布坎南(J.Buchanan)為代表的公共選擇學(xué)派認(rèn)為，管制機(jī)構(gòu)因?yàn)樗饺死嬉种剖袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而那些受益的私人愿意為管制機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供補(bǔ)償，這樣的政府是被私人既得利益集團(tuán)俘虜?shù)恼源藶榛居^點(diǎn)的管制理論稱為管制的俘虜理論。

管制失敗問(wèn)題的提出并沒(méi)有立即得到應(yīng)有的重視，人們相信已經(jīng)提出的管制失敗問(wèn)題是個(gè)別的，是可以通過(guò)其他方法和理論完善的。這種思路導(dǎo)致激勵(lì)性管制理論的研究，進(jìn)而形成了以考慮信息約束條件為特征的新管制經(jīng)濟(jì)學(xué)。拉豐和泰羅爾提出了最完整的新管制經(jīng)濟(jì)學(xué)：在得到效率的同時(shí)必須留給企業(yè)信息租金，而信息租金會(huì)帶來(lái)社會(huì)成本。因此，雖然管制可以阻止企業(yè)獲得壟斷利潤(rùn)，但是必須付出效率的代價(jià)。為了得到最好的管制政策，政府必須要盡可能地利用企業(yè)的私有信息，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自我選擇。完善管制的努力導(dǎo)致了博弈論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的引入，但是先進(jìn)理論與方法的引入不但沒(méi)有解決管制中存在的問(wèn)題，反而得出了相反的結(jié)論，管制并不好于市場(chǎng)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家李德查爾德把無(wú)管制即市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與其他四種自然壟斷治理方式在五個(gè)方面進(jìn)行了比較，得出了除防止壟斷之外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制最好的結(jié)論。在此基礎(chǔ)上，主張?jiān)诳赡苁褂檬袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)應(yīng)該盡可能地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而不是維持壟斷或者管制。20世紀(jì)70年代以來(lái)，以美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)家為代表，一場(chǎng)以放松管制為特點(diǎn)的制度變革幾乎波及所有曾經(jīng)被政府嚴(yán)格管理的壟斷產(chǎn)業(yè)。對(duì)電力產(chǎn)業(yè)管制認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，直接起因于長(zhǎng)期的管制實(shí)踐。20世紀(jì)60年代以來(lái)，很多實(shí)證研究表明，政府對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)格管制會(huì)產(chǎn)生企業(yè)內(nèi)部的無(wú)效率，而且這種企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率在既實(shí)行價(jià)格管制又實(shí)行進(jìn)入管制時(shí)更為嚴(yán)重。

X效率理論由哈維•來(lái)賓斯坦于1996年提出來(lái)的。X效率實(shí)際上是指一種與組織或動(dòng)機(jī)有關(guān)的效率。因?yàn)樵摾碚撽P(guān)注的是某種低效率產(chǎn)生的原因，所以也稱為X-無(wú)效率。理論認(rèn)為企業(yè)組織的管理效率在很大程度上取決于企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部環(huán)境，如果外部環(huán)境充滿競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)內(nèi)部就會(huì)感受到外部壓力，促使企業(yè)自覺(jué)提高效率和降低成本。而在壟斷市場(chǎng)上，企業(yè)缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，企業(yè)內(nèi)部就會(huì)產(chǎn)生低效率。受管制的自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，企業(yè)利潤(rùn)主要不是來(lái)自成本的節(jié)省而是來(lái)自運(yùn)用壟斷力量提高價(jià)格的能力，管制帶來(lái)的X非效率會(huì)扼殺生產(chǎn)效率。電力企業(yè)由于具有專業(yè)的經(jīng)營(yíng)知識(shí)，因而擁有政府未知的有關(guān)電力需求與發(fā)電成本的信息，成為雙方“信息不對(duì)稱”。道德風(fēng)險(xiǎn)是指交易合同達(dá)成后，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一方在最大限度地增進(jìn)自身效用時(shí)做出不利于另一方的行動(dòng)。道德風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于信息不對(duì)稱。傳統(tǒng)的電力壟斷是因?yàn)檎罁?jù)電力產(chǎn)業(yè)具有公認(rèn)的自然壟斷性，特許政府的企業(yè)或政府授權(quán)的企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)形成的，是建立在政府政策和管制保護(hù)基礎(chǔ)上的壟斷，而不是某一電力企業(yè)由于本身的自然壟斷性，在一定規(guī)模上，實(shí)現(xiàn)了最大生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益，逐漸在市場(chǎng)上形成的壟斷，它缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，也無(wú)需通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、降低產(chǎn)品或服務(wù)成本和價(jià)格的方式來(lái)維持壟斷地位。

政府管制俘虜理論認(rèn)為管制者本身也是個(gè)人利益最大化者，利益集團(tuán)能夠通過(guò)影響管制者而影響管制決策。立法者和執(zhí)法者都被產(chǎn)業(yè)所俘虜。政府管制俘虜理論揭示出了管制中存在的尋租與創(chuàng)租情形。與此同時(shí)，美國(guó)能源信息管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為，有三個(gè)方面的原因促成電力工業(yè)市場(chǎng)化改革。第一個(gè)原因是電力生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步特別是發(fā)電技術(shù)的進(jìn)步。新型發(fā)電機(jī)組同過(guò)去的燃煤機(jī)組相比更清潔、成本更低。第二個(gè)原因是立法和管制條例。第三個(gè)原因是電價(jià)在地區(qū)間的不平衡。從世界范圍來(lái)看，除上述原因外，資金短缺也是一個(gè)重要原因。但我們認(rèn)為，電力工業(yè)放松管制引入競(jìng)爭(zhēng)的真正原因是制度安排。

將傳統(tǒng)縱向一體化的電力生產(chǎn)過(guò)程分為發(fā)、輸、配和售四個(gè)相對(duì)獨(dú)立的環(huán)節(jié)后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政府發(fā)現(xiàn)自然壟斷屬性只存在于輸電和配電兩個(gè)環(huán)節(jié)，而發(fā)電和售電環(huán)節(jié)是可競(jìng)爭(zhēng)的。這種對(duì)傳統(tǒng)生產(chǎn)過(guò)程認(rèn)識(shí)的深化在政策上直接導(dǎo)致了世界電力工業(yè)放松管制和引入競(jìng)爭(zhēng)的潮流。所謂電力工業(yè)的市場(chǎng)化準(zhǔn)確地說(shuō)并不是指整體電力工業(yè)完全采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作，而只是將其中的兩個(gè)環(huán)節(jié)從傳統(tǒng)的自然壟斷定義中隔離出來(lái)，進(jìn)行引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革。