權(quán)利的限制性盡管電力線路走廊下的土地不征用，但由于架空電力線路對(duì)電力線路走廊內(nèi)的建筑物、構(gòu)筑物和農(nóng)林作物有一定的限高要求，走廊下方地表權(quán)利人對(duì)該部分土地的利用受到了一定限制，如禁止隨意加高建筑物、構(gòu)筑物、種植高桿植物等。另外，開(kāi)挖、填埋、取土等一些可能危害電力線路走廊的作業(yè)或者活動(dòng)，根據(jù)《電力設(shè)施保護(hù)條例》等規(guī)定，必須經(jīng)電力行政管理部門(mén)同意，采取安全措施后，方可進(jìn)行作業(yè)。

廣西電力線路走廊管理現(xiàn)狀

(一)管理模式

1、有審批，但無(wú)登記。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，電力管理部門(mén)是電力建設(shè)項(xiàng)目審批部門(mén)，同時(shí)也是電力建設(shè)單位。輸電項(xiàng)目一般會(huì)取得發(fā)改委對(duì)電力線路工程的項(xiàng)目批復(fù)、規(guī)劃部門(mén)的線路路徑批復(fù)、土地管理部門(mén)的占地批復(fù)等等。這些行政許可說(shuō)明了該電力線路的建設(shè)單位具有了某工程項(xiàng)目的建設(shè)資格或權(quán)利，或者說(shuō)明了該電力線路通過(guò)某地段的資格或權(quán)利，但并不表示建設(shè)單位已經(jīng)合法的取得了電力線路走廊內(nèi)土地的使用權(quán)。

2、有補(bǔ)償，但無(wú)征地。按照《土地管理法》、國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)使用土地必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。由于我國(guó)二元結(jié)構(gòu)的土地所有制，在繁華城市，如果建設(shè)用地是國(guó)家所有，電力線路走廊用地可以通過(guò)劃撥或者出讓的方式獲得;在廣大農(nóng)村，如果土地為集體所有，電力線路走廊用地必須辦理征用手續(xù)，首先由政府征收為國(guó)有土地，否則國(guó)有電力桿塔占用的農(nóng)民集體所有的土地仍屬于農(nóng)民集體所有。《物權(quán)法》實(shí)施前，對(duì)施工過(guò)程中因植物砍伐、設(shè)施拆遷等造成損害的，電力建設(shè)企業(yè)根據(jù)《電力設(shè)施保護(hù)條例》，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予一次性補(bǔ)償。這種“一次補(bǔ)償、永久占用”方式實(shí)際占有了塔基部分的土地以及電力線路走廊用地的地上空間權(quán)，但由于沒(méi)有辦理征用手續(xù)，即使已經(jīng)支付對(duì)價(jià)，也不代表電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)人已經(jīng)代替農(nóng)民集體取得了塔基部分的土地使用權(quán)，或者當(dāng)然取得整個(gè)線路走廊的地上空間使用權(quán)。

(二)管理矛盾《物權(quán)法》實(shí)施后，根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人可以對(duì)土地的地表、地上或者地下等不同空間進(jìn)行分層利用、單獨(dú)設(shè)定。而電力線路出于安全要求，按《電力法》、《電力設(shè)施保護(hù)條例》相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，限制了線路下方權(quán)利人的權(quán)利行使。電力線路走廊內(nèi)從事種植的經(jīng)營(yíng)人，種植什么、生長(zhǎng)多高都要受到限制，建設(shè)建筑物或構(gòu)筑物的高度也受到了限制，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的操作也受到了妨礙和限制，如應(yīng)用某些超高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)械進(jìn)行作業(yè)等。顯然土地承包人的經(jīng)營(yíng)權(quán)收到了限制，因此降低了效率，減少了受益。由于《民法通則》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定禁止電力線路走廊建設(shè)損害已設(shè)立的用益物權(quán)，土地承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)人和宅基地使用權(quán)人隨時(shí)有要求電力線路產(chǎn)權(quán)人排除妨礙或賠償損失的可能，這無(wú)形增加了電力線路走廊不確定的法律風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)電力線路走廊管理產(chǎn)生巨大影響。

1、補(bǔ)償矛盾導(dǎo)致妨礙電力線路走廊建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。電網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中，一些單位或個(gè)人對(duì)青苗費(fèi)、征地費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)要求過(guò)高，以補(bǔ)償不到位等理由惡意阻撓施工，項(xiàng)目工期嚴(yán)重拖期，導(dǎo)致電網(wǎng)建設(shè)工期大大延長(zhǎng)。以廣西為例，受清賠影響的工程占在建輸變電工程的30%，而受阻兩年以上的電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目占受阻項(xiàng)目的14%。一些居民在線路走廊經(jīng)過(guò)的地方違規(guī)搶建房屋等建筑物、構(gòu)筑物、植物，導(dǎo)致線路建設(shè)成本增加7%~12%。由于線路走廊建設(shè)拆遷，可能會(huì)引發(fā)人身傷亡事件或群體性事件，引發(fā)負(fù)面輿情事件。

2、缺乏登記導(dǎo)致違章建筑物或構(gòu)筑物清理遇到嚴(yán)重阻力。電力線路走廊內(nèi)無(wú)證蓋房、違章建房導(dǎo)致建筑物與電力線路的距離不符合要求，在線路建設(shè)和維護(hù)過(guò)程中，容易產(chǎn)生人身觸電傷亡事故。在市政道路改建過(guò)程中，電力線路架設(shè)或敷設(shè)與鐵路、軌道交通等進(jìn)行建設(shè)時(shí)，沒(méi)有相互溝通協(xié)調(diào)，或者雙方執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致架設(shè)的設(shè)施相互妨礙，從而帶來(lái)重大安全隱患。解決相鄰妨礙的規(guī)則是保護(hù)在先權(quán)利，前提是在先權(quán)利合法合規(guī)，物權(quán)登記成為證明在先權(quán)利合法的關(guān)鍵證據(jù)。物權(quán)登記的缺失會(huì)導(dǎo)致電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)人在權(quán)利主張時(shí)遇到不必要的阻力。

3、權(quán)利沖突導(dǎo)致走廊內(nèi)的線樹(shù)矛盾問(wèn)題難以解決。隨著國(guó)家退耕還林政策和林權(quán)制度改革的實(shí)施，各地不斷擴(kuò)大林區(qū)和綠化面積，加重了樹(shù)與導(dǎo)線之間的矛盾。一些地區(qū)在電力線路走廊內(nèi)大量種植“速成桉”等高桿植物，發(fā)生植物碰觸線路事件，導(dǎo)致電網(wǎng)運(yùn)行故障。有些林木所有權(quán)人以暴力威脅，索要高額費(fèi)用，阻礙相關(guān)單位清障性砍伐或修剪，導(dǎo)致線路維護(hù)成本高。一些基層供電局每年因?yàn)榫S護(hù)線路走廊支付的砍樹(shù)費(fèi)用就超過(guò)200萬(wàn)元。

廣西電力線路走廊主要物權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行的法律制度沒(méi)有充分考慮計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下原有的一些做法，以及新法施行后的一些配套制度。法律體系不完善體現(xiàn)在：

(一)物權(quán)登記缺失電力線路走廊用地一般包括電力線路鐵塔基礎(chǔ)用地、電桿和拉線用地以及電力線路保護(hù)區(qū)(含電力線路跨越)的土地。由于法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)電力線路走廊用地有統(tǒng)一的規(guī)定，各地政府部門(mén)依照《土地法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)和政策自行制定征地程序、操作方法和賠償標(biāo)準(zhǔn)。部分省市規(guī)定，架空電力線路保護(hù)區(qū)不征地也不辦理土地使用證。如：江西省政府辦公廳印發(fā)的《江蘇省電網(wǎng)建設(shè)征地拆遷補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，電力線路走廊用地不征地，但沒(méi)有明確桿塔占地是否征地。部分省市如《湖南省電力設(shè)施保護(hù)和供用電秩序維護(hù)條例》則明確：電力線路鐵塔基礎(chǔ)用地需辦理用地手續(xù);電桿、拉線不需辦理行政審批手續(xù);架空電力線路保護(hù)區(qū)不實(shí)行征地。廣西與大多數(shù)省份做法一樣，對(duì)鐵塔基礎(chǔ)占地、拉線桿塔的主坑和拉線坑，按照國(guó)家和自治區(qū)有關(guān)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施征地的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，不辦理征地手續(xù)，無(wú)建設(shè)用地使用權(quán)證，只將線路路徑報(bào)有關(guān)政府部門(mén)備案。對(duì)于架空電力線路保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地不征地、不補(bǔ)償。原因是電力線路線長(zhǎng)、分布廣、技術(shù)要求高，使用土地的方式與道路建設(shè)等具有本質(zhì)區(qū)別，它不改變土地的權(quán)利歸屬，不改變土地的效用，也非常少地限制土地的收益，所以不征地。如果都實(shí)施征地，一方面將會(huì)形成無(wú)數(shù)條看不見(jiàn)的“萬(wàn)里長(zhǎng)城”，另一方面將會(huì)阻礙電力發(fā)展速度，增加電力建設(shè)成本，而這些加重的成本最終都會(huì)由消費(fèi)者承擔(dān)。《物權(quán)法》施行后，由于缺乏配套的地役權(quán)登記制度，電力線路走廊用地?zé)o法對(duì)抗第三人，實(shí)踐當(dāng)中，供電企業(yè)相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地沒(méi)有辦理物權(quán)登記或者物權(quán)變更登記。材料缺失、政策變遷、涉及到用地指標(biāo)等原因，物權(quán)登記辦理越來(lái)越難。由于沒(méi)有辦理土地使用權(quán)登記手續(xù)，電網(wǎng)企業(yè)土地使用權(quán)存在瑕疵，缺乏充分的證明效力以及對(duì)抗善意第三人的法律效力。如果原土地權(quán)利人對(duì)土地使用權(quán)再行處分，電網(wǎng)企業(yè)的合法利益將得不到維護(hù)。另外，不辦理物權(quán)登記手續(xù)，將導(dǎo)致土地使用權(quán)不明確，由此帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)，將直接影響供電企業(yè)對(duì)后續(xù)線路建設(shè)和改造等投入，最終影響廣大用戶的用電質(zhì)量，同時(shí)也阻礙了電網(wǎng)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)物權(quán)制度不足現(xiàn)有的電力線路走廊的制度設(shè)計(jì)還不能保障法律關(guān)系的穩(wěn)定，有效保護(hù)和協(xié)調(diào)各方利益。法律治理工具存在的不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：現(xiàn)行法律措施法律法規(guī)中缺少能有效解決電網(wǎng)線路走廊問(wèn)題的措施。部分法律理論雖然有自身的優(yōu)點(diǎn)，但都還不能完全解決存在的問(wèn)題。體現(xiàn)在：

第一，相鄰關(guān)系調(diào)整的不足。《物權(quán)法》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人因鋪設(shè)電線必須利用相鄰?fù)恋亍⒔ㄖ锏模撏恋亍⒔ㄖ锏臋?quán)利人應(yīng)當(dāng)提供必要的便利。《物權(quán)法》對(duì)使用他人土地規(guī)定了兩種制度：相鄰關(guān)系制度和地役權(quán)制度。電力線路走廊是適用相鄰關(guān)系還是適用地役權(quán)制度，這對(duì)電網(wǎng)發(fā)展具有全局性影響。相鄰關(guān)系是法定的、無(wú)償?shù)模⑶沂菬o(wú)固定期限的，適用相鄰關(guān)系無(wú)疑對(duì)于電網(wǎng)公司較為有利。但是，相鄰關(guān)系是法律對(duì)鄰近不動(dòng)產(chǎn)利用所做的最低限度調(diào)節(jié),對(duì)“最后一公里”的低壓線路特別是沿墻線等的適用是較為合適的，但是高壓電力線路往往跨過(guò)好幾塊不同地產(chǎn)，桿塔之間并不鄰近，缺乏適用的空間條件。特別是相鄰關(guān)系一般是無(wú)償?shù)?這對(duì)于電力線路走廊通過(guò)的土地使用權(quán)人來(lái)說(shuō)未必不是顯失公平的。因此通過(guò)相鄰關(guān)系解決也是不盡合理的。私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)受到剝奪，合法權(quán)益得不到保障，這與物權(quán)法公私權(quán)益平等保護(hù)的立法本意也是相違背的。

第二，地役權(quán)保護(hù)不足。地役權(quán)是我國(guó)物權(quán)中用益物權(quán)的一種,即通過(guò)合同約定,需役地人對(duì)供役地人的土地進(jìn)行利用,以提高自己不動(dòng)產(chǎn)的效益,是在不排除所有權(quán)人占有的情況下,對(duì)供役地的一種限制。地役權(quán)解決電力線路走廊問(wèn)題從法律層面上講是可行的。通過(guò)協(xié)商簽訂地役權(quán)合同，可以使電力企業(yè)和電力線路走廊內(nèi)的土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人清楚自己所負(fù)擔(dān)的義務(wù),明確雙方權(quán)利義務(wù)，有利于減少電網(wǎng)建設(shè)阻力，增強(qiáng)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人維護(hù)電力線路走廊安全的自覺(jué)性。但是地役權(quán)的取得需要訂立地役權(quán)合同，支付對(duì)價(jià)并有期限，還需進(jìn)行登記。現(xiàn)行地役權(quán)制度一方面缺乏配套登記等相關(guān)規(guī)定，另一方面只有普通地役權(quán)的規(guī)定，在《物權(quán)法》中沒(méi)有明確規(guī)定公共地役權(quán)制度,當(dāng)雙方當(dāng)事人協(xié)商不一致時(shí)，電力線路走廊建設(shè)方如何取得所需的地役權(quán)沒(méi)有法律依據(jù)。電力線路長(zhǎng)距離、涉及面廣的特性，使得走廊內(nèi)任何一個(gè)權(quán)利瑕疵，都將影響到整條線路的建設(shè)和運(yùn)行。如何解決當(dāng)事人以私權(quán)保護(hù)為借口提出不合理要求，阻礙和妨礙電力線路走廊建設(shè)，成為現(xiàn)行地役權(quán)制度所不能解決的問(wèn)題。

第三，通過(guò)權(quán)調(diào)整的不足。主要指架線通過(guò)權(quán)，是指需役地使用權(quán)人將電力線路通過(guò)供役地的地表、上空或地下而在供役地上設(shè)立的權(quán)利。通過(guò)權(quán)本身是個(gè)英美法概念，使用債權(quán)原理解決物權(quán)問(wèn)題，這與堅(jiān)持物權(quán)和債權(quán)嚴(yán)格區(qū)分的大陸法系物權(quán)法不一致，在我國(guó)施行具有較大難度。且通過(guò)權(quán)以雙方協(xié)商為主，不具有強(qiáng)制性，商業(yè)性質(zhì)較為濃厚，大大增加補(bǔ)償費(fèi)用，增加電網(wǎng)建設(shè)難度，缺乏可操作性。

廣西電力線路走廊物權(quán)風(fēng)險(xiǎn)防范途徑

用益物權(quán)分層開(kāi)發(fā)已經(jīng)得到法律的確認(rèn)和保護(hù)。但是分層空間是一種資源的理念還沒(méi)有得到廣泛的認(rèn)知和認(rèn)同，地上空間權(quán)做為一種可以由權(quán)利人自由支配的資源進(jìn)行管理，勢(shì)必會(huì)影響到權(quán)利人的權(quán)利支配和利益預(yù)期，引起電力線路走廊利益相關(guān)者之間的利益紛爭(zhēng)。必須進(jìn)一步完善電力線路走廊法律制度。

(一)增加公共地役權(quán)制度立法機(jī)關(guān)、政府部門(mén)均應(yīng)高度重視電網(wǎng)線路走廊在《物權(quán)法》規(guī)制下出現(xiàn)的新問(wèn)題，共同推動(dòng)公共地役權(quán)等法律制度早日出臺(tái)。公共地役權(quán)制度增加的內(nèi)容包括：一是明確公共地役權(quán)取得制度。地役權(quán)可以由雙方當(dāng)事人協(xié)商一致設(shè)立;當(dāng)雙方協(xié)商不一致時(shí)，借鑒《意大利民法典》、《俄羅斯聯(lián)邦民法典》的規(guī)定，基于公共利益，可以依據(jù)法律的直接規(guī)定、法院的判決、行政機(jī)關(guān)的決定來(lái)設(shè)立;二是按照相鄰權(quán)及公益事業(yè)的原則，法律直接規(guī)定關(guān)系民生的380伏以下電壓等級(jí)電力線路所有者無(wú)償取得電力線路走廊的地上權(quán)且無(wú)需登記;三是已經(jīng)合法取得地役權(quán)的電力線路走廊，電力線路可以在權(quán)利規(guī)定的空間內(nèi)無(wú)害通過(guò)，并對(duì)侵入權(quán)利空間的高桿植物以及建筑物和構(gòu)筑物無(wú)償排除妨礙;四是根據(jù)“法不溯及以往”的原則，處理《物權(quán)法》頒布前的電力線路走廊，以保證原有的法律關(guān)系的穩(wěn)定性。公共地役權(quán)制度增加的途徑包括：一是修改《物權(quán)法》時(shí)，在地役權(quán)部分增加公共地役權(quán)這一類(lèi)型;二是在制定有關(guān)《物權(quán)法》適用的司法解釋時(shí)，增加公共地役權(quán)制度的內(nèi)容;三是通過(guò)修改特別法的方式，在修改《電力法》和《土地管理法》時(shí)，明確電力線路走廊利用公共地役權(quán)的途徑和方法。

(二)完善地役權(quán)登記制度《物權(quán)法》第一百五十八條規(guī)定，地役權(quán)采取登記自由主義，自地役權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，可以不登記，同時(shí)地役權(quán)采取登記對(duì)抗主義，未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人。對(duì)地役權(quán)予以登記除取得對(duì)第三人的對(duì)抗效力外，還有提醒規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)許可部門(mén)限制建設(shè)許可的作用。《城市規(guī)劃法》城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的輸電線路走廊受法律保護(hù)，禁止任何人擅自改變用途。在現(xiàn)實(shí)中，由于建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)許可部門(mén)沒(méi)有合適的渠道，了解電力設(shè)施布局狀況和征求電力部門(mén)意見(jiàn)，進(jìn)行地役權(quán)登記將有力地扭轉(zhuǎn)這種被動(dòng)局面。要積極推動(dòng)相關(guān)立法，明確登記機(jī)關(guān)、權(quán)利類(lèi)型及內(nèi)容，簡(jiǎn)化登記程序，加強(qiáng)登記信息的公開(kāi)與共享，方便相關(guān)行政機(jī)關(guān)規(guī)劃或?qū)徟奖阆嚓P(guān)權(quán)利人查詢。

(三)完善地役權(quán)補(bǔ)償制度科學(xué)地對(duì)相關(guān)權(quán)利人補(bǔ)償，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的形式之一。電力線路走廊建設(shè)和維護(hù)的成本合理增加，能夠促使電力線路所有者使用和開(kāi)發(fā)科技含量更高的輸電方式，合理有序地建設(shè)電力線路。同時(shí)也有利于緩解土地所有者、經(jīng)營(yíng)者、使用者與電力線路走廊的建設(shè)單位、維護(hù)單位等利益相關(guān)主體之間的矛盾，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在法律、行政法規(guī)沒(méi)有具體規(guī)定的情況下，地方立法機(jī)關(guān)可以先行推出適合本地區(qū)的補(bǔ)償具體規(guī)定，明確補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，使電力線路走廊補(bǔ)償有法可依。按照合理而又必要的補(bǔ)償原則，綜合考慮電壓等級(jí)、電力線路使用時(shí)間、地上權(quán)證的時(shí)間、土地等級(jí)、土地位置、土地價(jià)格等因素確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用可以高于市場(chǎng)價(jià)格，但應(yīng)低于土地征用的費(fèi)用。明確劃定架空電力線路的桿、塔占用土地的補(bǔ)償面積。

作者：韋卓燦            單位：廣西電網(wǎng)公司