一、電力價格監管需求

(一)輸、配電價格監管的剛性需求。盡管電力產業經歷了市場化改革，但輸、配電領域顯著的自然壟斷特性仍決定了其價格監管需求的剛性。在包括電力產業在內的自然壟斷產業中，政府“從資源有效配置和服務的公平供給觀點出發，以限制壟斷企業確定壟斷價格為目的，對價格(在規制產業中稱為收費)水平和價格體制進行規制”。

對于以追求利潤最大化為經營目標，且擁有業務專營權和相對獨立的生產經營決策權的企業來說，其所具有的強市場壟斷力，很容易使其濫用壟斷地位制定壟斷價格來獲取超額利潤，使消費者承擔較高的價格，從而產生一種扭曲分配效率的潛在可能性，這也是價格監管的最根本原因。

具體來看，若按照電力企業定價的利益取向，即以邊際成本等于邊際收入定價，將形成保證企業獲得最大利潤但電量偏低的壟斷電價，很明顯，這是代表公眾利益的政府所不能允許的。但政府進行的電價監管也并非一味地關注消費者利益而置企業的生存于不顧，公平地說，政府對電價的監管是試圖兼顧到雙方的利益。

因為如果按照公眾所期望的理想電力價格，應該使價格等于邊際成本，這將避免價格高于邊際成本而引起的效率損失，從而形成帕累托最優。但由于自然壟斷企業的成本是遞減的，因此，這種定價必將導致電力企業虧損，除非政府給予長期特別補貼。而事實上，政府不可能長期為某個行業提供補貼，所以這種令消費者滿意的定價又不能夠保證電力企業的利益。

因此，政府的電價監管必須圍繞如何解決電力產品的企業最優價格與社會最優價格之間的矛盾展開。總之，政府對輸、配電壟斷環節的電價監管的目的在于：通過設計合理的電價形成機制，力求既能抑制壟斷企業獲取超額利潤，保證消費者利益不受侵害，又能在保證企業正當利益的同時，有效刺激電力企業提高效率，且實現資源的有效配置。

(二)逐步放開的發、售電價格監管。隨著技術變遷等因素所導致發、售電領域自然壟斷特征逐漸弱化，其電力價格應由市場競爭形成，從而使其價格監管需求降低。按照規制經濟學原理，在能夠實現比較充分競爭的業務領域內，政府應放松規制，力求充分發揮競爭機制的作用，提高資源配置的效率。然而，政府對售電價格監管政策的放棄應是一個漸進的過程。

其一，由于電力產業的發、輸、配、供四個環節之間需要高度的協調性，電力產品的生產價格及輸、配電價格會通過轉移價格影響最終的零售電價。因此，在售電領域還沒有被完全放開的階段，政府對電力零售供應小的環節仍實行價格監管顯然是必要的。

其二，電力產業是一個特殊行業，作為一個在國民經濟中占有極其重要地位的基礎產業和公共部門，電力產品的準公共品特征使其無法擺脫政府監管的需求。電力產品的終端用戶涉及到社會的方方面面，其價格變動的涉及面廣、對社會經濟影響大，公眾的敏感性強，政府對電價的監管關系著廣大公眾的切身利益及國家整體競爭力的提高。在一定程度上，電價監管是電力產業安全、可靠、高效運行及國民經濟持續穩定發展的有力保障。出于這種考慮，即使在電力市場化改革提出在發、售電領域引入競爭的情況下，電力準公共品的特性也會使售電的價格受到較多限制，不可能也不應很快放開。

二、電力市場準入的監管需求

(一)確保規模經濟的發電市場準入監管。在電力產業發、售電領域引入競爭的市場化改革之前，電力產業作為資本密集型的國家基礎設施產業的技術經濟特征(如網絡經濟性、規模經濟性、范圍經濟性，及資本沉淀性)，決定了它一直以自然壟斷產業而存在，并進行縱向一體化的壟斷經營。因此，發電市場的準入有政府監管的需求，并一度受到政府嚴格的進入限制，目的是確保規模經濟，避免過度競爭。我國實行電力項目行政審批制度，大中型電力建設項目由當時的國家計委審批，小型電力建設項目由省級計委審批。而且，由于電力生產具有的規模經濟及地方保護主義的存在，倘若政府對電力生產領域的準入不加限制和監管，很容易導致生產能力過剩及效率低下的小水電廠、小火電廠的大量出現，造成資源配置不當和環境污染。

(二)可競爭市場與電力準入監管的放松。隨著電力產業發、售電環節自然壟斷特征的淡化，其可競爭市場潛質日益顯露，政府對發電領域的準入監管理由也開始變得不充分。同時，許多國家已認識到電力產業效率低下的根本原因在于缺乏市場競爭機制，傳統的政府對發電領域嚴格的一74一進入控制經常導致電力建設投資短缺、電源建設不足及出現尋租、腐敗現象。由此，各國開始在電力產業的發展中逐步重視并不斷強化市場競爭機制的作用。20世紀90年代以來，國際上興起了電力產業打破壟斷、引入競爭的市場化改革，發電和售電領域與原來縱向一體化壟斷的電力產業分離開來，成為競爭性電力市場。由此，各國政府進一步解除對發、售電市場準入的限制。

(三)維護有效競爭與發、售電準入監管的重建。電力競爭性市場的形成并非意味著發、售電市場準入的監管需求完全消失。事實上，很多國家在電力行業放松規制的同時，對電力市場的發、售電環節的準入進行了監管制度的重建。即在電力產業市場化改革的過程中，發、售電環節的市場準入體現了再規制的需求。對于引入競爭的電力產業而言，盡管在發電領域引入競爭機制、采用寬松的市場準入，有利于各類發電公司進行公平競爭，實現資源的優化配置并提高效率，可保證和推動電力工業持續發展。但有效的競爭必須依賴于結構完善且有組織的市場，而現實世界中并不存在完美的競爭性市場，競爭者總是會利用市場中的每一個弱點和漏洞。如，電力產業的在位發電廠商往往可以利用其在位優勢，設置限制競爭障礙，對電力市場開放后的新進入者進行排擠，或賣方價格聯合，以及惡性競爭或兼并，最終形成另一種壟斷狀態，損害公眾利益。這意味著，政府為電力市場確立一套保護公平競爭的市場行為規則，創造一種公平的比賽環境成為必要。

因此，在可競爭的發、售電市場，政府放松原來對市場準入嚴格控制的同時，以公平、透明的準入條款限定企業進入市場的資格，并按照統一的市場規則來規范企業在市場中的經營行為，可以促進競爭性領域的電力企業公平進入市場，且維護有效競爭的電力市場環境，確保競爭的活力和效率，這也正是電力準入再規制的理由和目的。

三、正外部性與電力安全、普遍服務的監管需求

(一)電力系統安全監管。電力產業是一個國家的基礎設施產業，它的安全、穩定運行支撐著國民經濟的正常運行和增長。電力產業作為國民經濟發展的先行行業，為其他行業提供動力支持和保障供給，帶動相關產業(如機械制造業)的發展。此外，電作為一種準公共品，是企業和居民不可或缺的生產資料和生活資料，與國計民生密切相關，其供應的穩定性與安全性必須得到保證。隨著經濟發展和人民生活水平的提高，社會對安全供電的要求越來越高。尤其對進行電力改革的國家而言，電力體制處于調整轉換的過程中，電力體制的市場化改革必然會使既定的各利益主體之間產生利益沖突，如中央與地方、電網企業與發電企業、電力企業內部的主業和輔業之間。而且，由于不同地區間能源豐缺的差異及國家范圍內電力供應的不均衡，必然存在一些地區電力供應緊張的狀況，這些因素都將對國家的電力安全產生潛在的威脅。因此，政府有義務和理由全力保護、維持和增進電力產業的這種正外部效應，即保證電力系統安全、穩定運行是政府對電力進行社會性監管的首要內容。

(二)提供電力普遍服務。電力產業的經濟社會特征決定了提供電力“普遍服務”的必然性。電力行業所提供的產品和服務與人們的正常生活密不可分，是一種基礎、普遍的服務需要。電力產品的準公共品特征也決定了政府應通過貫徹執行電力普遍服務方面的標準，確保消費者享受平等服務以及社會福利不受損害。從本質上看，電力普遍服務的監管，作為政府的公共政策目標，屬于政府的責任。電力普遍服務是政府社會性監管的一個內容，如何設計普遍服務機制，更好地監督普遍服務政策的實施也是政府監管政策中要進一步考慮的問題。

四、負外部性與電力產業環境監管需求

公共利益理論指出，在市場經濟條件下，負的外部性(例如噪聲、空氣等環境污染)不會自動計人生產者的成本之中由他來承擔。因此，政府有責任以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及保護環境和防止災害為目的通過行政方式迫使企業將負外部效應內部化，以最終達到限制具有負外部效應行為。

電力產業運行所帶來的主要負外部性——環境污染，直接產生了電力產業對環境監管的需求。政府之所以比他人更適合擔當這個監督環保的角色，主要在于：按照正常的邏輯分析，由于電力生產的環境污染所涉及到的直接主體是發電企業，因此，解決電力環境污染的直接辦法就是電力企業利用環保項目投資(如脫硫設備)，以排除污染物、控制環境污染，或者鼓勵企業采用污染較小的水力、天然氣或其他非礦物燃料代替煤作為發電原料。

但在實際操作中，很難讓電力企業有動力去自發地解決這個問題。對于發電企業而言，基于對企業盈利的考慮，它的理性選擇應該是力求降低發電成本，其中一個重要途徑就是減少項目總投資，而項目的總投資中很大一部分就包括對清潔發電能源的選擇，以及對環保項目的投資，這就產生了一對矛盾。從電源建設特征來看，以水電為例，水電建設巨大的初始投資和較長的建設期將會增加水電項目融資的財務費用，而且將承受運行前期較大的還貸壓力。而火電與水電相比，投資期短，見效快，比水電更具較強的競爭力，于是，企業傾向于采用火電，這就與政府提倡優先發展水電的產業政策相悖。