【摘要】文章首先介紹了經濟合同的演變過程，接著著重闡述了在經濟合同中政府理應扮演的角色，并分析了國有資本參與市場運作可能存在的利與弊。

【關鍵詞】經濟合同 民商事合同 國有資本 角色搏弈

一、經濟合同的演變

在社會主義市場經濟時代，經濟合同的發展之路布滿了荊棘。因為，依據市場規律，只有代表不同利益的主體才有資格從事商品交換活動。政府作為公共服務的代言人，直接參與市場活動不僅有礙于其作為執法者的公正形象，更有計劃經濟時代的教訓。比如那時的某些地方政府，為了追逐地方利益，把銀行視為地方政府第二財政，造成大量的貸款變為呆滯賬款，損害了社會的整體利益。因此，社會大眾普遍反對政府與社會開展經濟層面的合作，反對政府參與各類經濟活動。尤其，在民事合同大放光芒的輝映下，許多人甚至認為經濟合同的存在純屬多余。

實際上，經濟合同與民事合同的共存、互補，不僅與我國的國情相符，也有助于我國合同制度的完善。以《合同法》為例，其調整的對象是民商事合同關系，但是，作為民事合同的保險合同、出版合同，卻要適用《合同法》以外其他法律的特別規定。這間接說明了，民事法律在調整平等民事主體之間的法律關系時雖然發揮了積極的作用，但是，在調整有公權力機關參與的經濟活動時，往往顯的力不從心，發揮的作用也捉襟見肘。所以，有必要在民商法領域以外探究那些調整經濟關系的其他類型合同。

二、經濟合同與民事、行政合同的區分

與民事合同、行政合同相比，經濟合同同它們既有相同點，也有諸多的不同點。

與民事合同相比，經濟合同中的國家機關或其授權的代理人，在從事經濟活動時，因為體現的不是市場個體的利益，因此，與民事法律調整的平等民事主體之間的財產關系完全不同。另外，其交易力、信用和責任能力等方面也存在不同。但是，與民事合同卻有著相同的價值追求，并通過私法手段實現國有資產增值的最終目的。

與行政合同相比，雖然我們都可以從合同中看到政府的“身影”，但是這兩類合同發生的理論依據卻不盡相同，前者僅表征為公主體從事的普通私行為，而后者具有類似主權活動的“公”行為特征。

三、政府在經濟合同中扮演的角色

在原先的“經濟合同”蛻變之后，仍需要在經濟法范疇內重構能夠對組織管理性的流轉協議和協作關系進行調整的合同制度，有必要對經濟合同重新定位，將其定為“政府”經濟合同[1]。

在任何國家，政府的職能不只是限于政治，它還承擔著社會與經濟職能。在西方，經濟學派將政府的經濟職能分為三類：自由放任主義、政府干預主義和新自由主義。因而，政府的經濟職能是天生存在在的，并與生俱來具備了作“老板”的條件和優勢，只是它該怎么作好這個“老板”。

(一)政府的優勢

政府作“老板”，是對市場機制固有缺陷的有效彌補。市場傾向于無度競爭，存在盲目性、風險性的一面。然而，政府的參與，并發揮其強大的組織管理能力，可以與市場一道及時分擔風險。比如，一些私人難以從事而又必須從事的公益事業，就不得不依賴于政府的積極參與。如省或部籌設煤礦，省、部、市等不同財政主體合資修建鐵路、水電站或其他企業等。正如美國經濟學家羅斯托所言，保持政府投資的必要性是毋庸置疑的，只不過在不同的經濟發展階段，政府投資有不同的重點罷了。另外，政府的積極參與，對于提高國家在國際社會上的經濟競爭力也有著重要作用。

政府作“老板”，是國有資產實現增值的內在要求。在市場經濟時代，實現資產增值的最主要途徑是將資金投入市場，因而，加速國有資金的循環和周轉必不可少。在1995年，國資局、財政部、勞動部曾聯合頒布了《國有資產保值增值考核試行辦法》，這說明，追求國有資產的增值，已是政府的一個核心。所以，政府不應自縛手腳，完全有理由在市場時代擁有多重身份，在作為公共行政管理人的同時，也可作為經濟領域中的“老板”。

(二)學界觀點

在我國，為了實現擴大再生產，提高經濟效益，不斷滿足人民日益增長的物質和文化的需要，國家和企業也都要有計劃地進行投資[2]。

基于中國的市場化問題早已從市場本身的問題，更多地轉變為如何為市場建構一個政治文明以及公民社會基礎的問題，為此，政府一方面要尊重市場，但另一方面又絕對不能以市場原教旨主義所極力提倡的市場優先論或市場決定論為先導或指導[3]。

恰當地把握所有者支配，“老板”到位和兩權分離的“火候”，則承包永遠要比不承包好。這在發達國家也不例外。譬如法國政府與法航、法國煤礦公司、法國海運公司、法國電力公司等多數大型國有企業簽訂的“計劃合同”，就是典型的管理目標承包合同[4]。

自由主義的資本主義經濟，原則上是通過私人資金的投資以及信貸的自由，以從事其經濟活動。然而，國家也往往將其財政資金投入經濟，以影響其經濟循環過程，從而達到某些經濟政策目的。隨著資本主義發展，一旦失去景氣變動的自動調節作用，勢必要國家投入資金進行調整[5]。

合同的本質和精髓在于當事人討價還價基礎上的合意，其平等(對立)、自愿(自由)也意含著社會成員自立、自強、自由表達意見、共同決定等民主要求，所以它與社會發展的趨勢和人類的基本價值追求天然地吻合一致，將一直伴隨著人類社會，即使法終有一天消亡了，它作為社會關系也將繼續存在下去。這樣，就不難理解，何以在內國行政關系中也可以通過合同，在不同程度上引入相互承諾、平等、民主，強化權義、責任和約束，提升效力和效率[6]。

也有學者提出，借鑒聯邦德國政府投資事權的規定，以及美國政府融資體系的成功經驗，對于解決好所有者、經營者和使用者三方的經濟利益分配，促使我們的政府早日走上法制化軌道，有著極其重要的積極意義。

(三)關于角色搏弈

在經濟合同中，角色博弈主要體現為：中央與地方、地方與地方、政府與企業三種類型。

中央與地方之間的角色博弈。由于我國的國有資本主要遵循“國家所有、分級管理”的原則，另外，考慮到地方經濟發展的具體需要，所以，應限制上級政府對地方國有資本進行擅自劃撥，法律有明文規定的國有資本劃撥行為除外。

地方與地方之間的角色博弈。國有資本的流轉、運營，原則上應禁止發生在行政上或財政上存在隸屬關系的行政機關之間。目前，在我國，地方與地方之間的經濟協調、合作能力還比較弱，有待于在改革嘗試過程中盡快摸索出適合我國國情的路子。

政府與企業之間的角色博弈。按照我國《企業國有資產監督管理暫行條例》的規定，國務院，省、自治區、直轄市人民政府，設區的市、自治州人民政府，分別設立國有資產監督管理機構。政府只是基于財產所有權，對受托的國有資產管理企業依法進行監督，防止國有資產的不當流失。

四、關于國有資本參與市場運作的利弊權衡

在我國的計劃經濟時期，長期以來甚至沒有“資本”的概念，只有“資產”這一概念。因為，拘于時代觀念的限制，許多經濟學界的學者曾提出，“資本”強調的是財產的流動性和經營性，而“資產”注重的是財產的使用屬性。

在計劃經濟時代，政府在國有資產的運作中喜歡“統管一切”。常常通過行政手段，任意干預國有資本的正常運作，比如隨意抽走投入企業的資本金。即使在進入市場經濟時代以后，某些地方政府仍將國有企業改制后上市的股份公司或者已經成為混合所有制的企業，作為國有企業對待，插手其經營及投資決策事務。甚至有地方政府部門利用其“強勢”地位，與企業單方面擬訂具有固定格式和內容的合同條款，給弱勢一方造成損害。上述都是政府非理性行為的消極表現。經濟合同的訂立，其目的也不是為了實現國有資產的保值增值，而只是成了下級行政機關完成上級行政機關下達的任務。

市場經濟改革以來，諸多的經驗教訓表明，由中央政府單獨參與國有資本的運作，轉變為中央與地方、地方與地方、政府與企業間的聯合參與，這一多元化的國有資本運作模式，更能滿足經濟發展的需要，也更有利于經濟的持續增長和實現利益主體的多元化。為此，1997年9月，國務院曾專門頒布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，明確肯定了企業享有投資決定權，并具體規定了企業投資范圍、決策權限和責任約束等。實際上，我國某些地方省份，如海南省，已經在政府無權作為投資主體辦企業方面進行了有益的探索。即政府把其經濟活動的權能部分委托給市場中的非政府人，其自身