【摘要】文章首先介紹了經(jīng)濟合同的演變過程，接著著重闡述了在經(jīng)濟合同中政府理應扮演的角色，并分析了國有資本參與市場運作可能存在的利與弊。

【關鍵詞】經(jīng)濟合同 民商事合同 國有資本 角色搏弈

一、經(jīng)濟合同的演變

在社會主義市場經(jīng)濟時代，經(jīng)濟合同的發(fā)展之路布滿了荊棘。因為，依據(jù)市場規(guī)律，只有代表不同利益的主體才有資格從事商品交換活動。政府作為公共服務的代言人，直接參與市場活動不僅有礙于其作為執(zhí)法者的公正形象，更有計劃經(jīng)濟時代的教訓。比如那時的某些地方政府，為了追逐地方利益，把銀行視為地方政府第二財政，造成大量的貸款變?yōu)榇魷~款，損害了社會的整體利益。因此，社會大眾普遍反對政府與社會開展經(jīng)濟層面的合作，反對政府參與各類經(jīng)濟活動。尤其，在民事合同大放光芒的輝映下，許多人甚至認為經(jīng)濟合同的存在純屬多余。

實際上，經(jīng)濟合同與民事合同的共存、互補，不僅與我國的國情相符，也有助于我國合同制度的完善。以《合同法》為例，其調整的對象是民商事合同關系，但是，作為民事合同的保險合同、出版合同，卻要適用《合同法》以外其他法律的特別規(guī)定。這間接說明了，民事法律在調整平等民事主體之間的法律關系時雖然發(fā)揮了積極的作用，但是，在調整有公權力機關參與的經(jīng)濟活動時，往往顯的力不從心，發(fā)揮的作用也捉襟見肘。所以，有必要在民商法領域以外探究那些調整經(jīng)濟關系的其他類型合同。

二、經(jīng)濟合同與民事、行政合同的區(qū)分

與民事合同、行政合同相比，經(jīng)濟合同同它們既有相同點，也有諸多的不同點。

與民事合同相比，經(jīng)濟合同中的國家機關或其授權的代理人，在從事經(jīng)濟活動時，因為體現(xiàn)的不是市場個體的利益，因此，與民事法律調整的平等民事主體之間的財產(chǎn)關系完全不同。另外，其交易力、信用和責任能力等方面也存在不同。但是，與民事合同卻有著相同的價值追求，并通過私法手段實現(xiàn)國有資產(chǎn)增值的最終目的。

與行政合同相比，雖然我們都可以從合同中看到政府的“身影”，但是這兩類合同發(fā)生的理論依據(jù)卻不盡相同，前者僅表征為公主體從事的普通私行為，而后者具有類似主權活動的“公”行為特征。

三、政府在經(jīng)濟合同中扮演的角色

在原先的“經(jīng)濟合同”蛻變之后，仍需要在經(jīng)濟法范疇內重構能夠對組織管理性的流轉協(xié)議和協(xié)作關系進行調整的合同制度，有必要對經(jīng)濟合同重新定位，將其定為“政府”經(jīng)濟合同[1]。

在任何國家，政府的職能不只是限于政治，它還承擔著社會與經(jīng)濟職能。在西方，經(jīng)濟學派將政府的經(jīng)濟職能分為三類：自由放任主義、政府干預主義和新自由主義。因而，政府的經(jīng)濟職能是天生存在在的，并與生俱來具備了作“老板”的條件和優(yōu)勢，只是它該怎么作好這個“老板”。

(一)政府的優(yōu)勢

政府作“老板”，是對市場機制固有缺陷的有效彌補。市場傾向于無度競爭，存在盲目性、風險性的一面。然而，政府的參與，并發(fā)揮其強大的組織管理能力，可以與市場一道及時分擔風險。比如，一些私人難以從事而又必須從事的公益事業(yè)，就不得不依賴于政府的積極參與。如省或部籌設煤礦，省、部、市等不同財政主體合資修建鐵路、水電站或其他企業(yè)等。正如美國經(jīng)濟學家羅斯托所言，保持政府投資的必要性是毋庸置疑的，只不過在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，政府投資有不同的重點罷了。另外，政府的積極參與，對于提高國家在國際社會上的經(jīng)濟競爭力也有著重要作用。

政府作“老板”，是國有資產(chǎn)實現(xiàn)增值的內在要求。在市場經(jīng)濟時代，實現(xiàn)資產(chǎn)增值的最主要途徑是將資金投入市場，因而，加速國有資金的循環(huán)和周轉必不可少。在1995年，國資局、財政部、勞動部曾聯(lián)合頒布了《國有資產(chǎn)保值增值考核試行辦法》，這說明，追求國有資產(chǎn)的增值，已是政府的一個核心。所以，政府不應自縛手腳，完全有理由在市場時代擁有多重身份，在作為公共行政管理人的同時，也可作為經(jīng)濟領域中的“老板”。

(二)學界觀點

在我國，為了實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)，提高經(jīng)濟效益，不斷滿足人民日益增長的物質和文化的需要，國家和企業(yè)也都要有計劃地進行投資[2]。

基于中國的市場化問題早已從市場本身的問題，更多地轉變?yōu)槿绾螢槭袌鼋嬕粋€政治文明以及公民社會基礎的問題，為此，政府一方面要尊重市場，但另一方面又絕對不能以市場原教旨主義所極力提倡的市場優(yōu)先論或市場決定論為先導或指導[3]。

恰當?shù)匕盐账姓咧洌?ldquo;老板”到位和兩權分離的“火候”，則承包永遠要比不承包好。這在發(fā)達國家也不例外。譬如法國政府與法航、法國煤礦公司、法國海運公司、法國電力公司等多數(shù)大型國有企業(yè)簽訂的“計劃合同”，就是典型的管理目標承包合同[4]。

自由主義的資本主義經(jīng)濟，原則上是通過私人資金的投資以及信貸的自由，以從事其經(jīng)濟活動。然而，國家也往往將其財政資金投入經(jīng)濟，以影響其經(jīng)濟循環(huán)過程，從而達到某些經(jīng)濟政策目的。隨著資本主義發(fā)展，一旦失去景氣變動的自動調節(jié)作用，勢必要國家投入資金進行調整[5]。

合同的本質和精髓在于當事人討價還價基礎上的合意，其平等(對立)、自愿(自由)也意含著社會成員自立、自強、自由表達意見、共同決定等民主要求，所以它與社會發(fā)展的趨勢和人類的基本價值追求天然地吻合一致，將一直伴隨著人類社會，即使法終有一天消亡了，它作為社會關系也將繼續(xù)存在下去。這樣，就不難理解，何以在內國行政關系中也可以通過合同，在不同程度上引入相互承諾、平等、民主，強化權義、責任和約束，提升效力和效率[6]。

也有學者提出，借鑒聯(lián)邦德國政府投資事權的規(guī)定，以及美國政府融資體系的成功經(jīng)驗，對于解決好所有者、經(jīng)營者和使用者三方的經(jīng)濟利益分配，促使我們的政府早日走上法制化軌道，有著極其重要的積極意義。

(三)關于角色搏弈

在經(jīng)濟合同中，角色博弈主要體現(xiàn)為：中央與地方、地方與地方、政府與企業(yè)三種類型。

中央與地方之間的角色博弈。由于我國的國有資本主要遵循“國家所有、分級管理”的原則，另外，考慮到地方經(jīng)濟發(fā)展的具體需要，所以，應限制上級政府對地方國有資本進行擅自劃撥，法律有明文規(guī)定的國有資本劃撥行為除外。

地方與地方之間的角色博弈。國有資本的流轉、運營，原則上應禁止發(fā)生在行政上或財政上存在隸屬關系的行政機關之間。目前，在我國，地方與地方之間的經(jīng)濟協(xié)調、合作能力還比較弱，有待于在改革嘗試過程中盡快摸索出適合我國國情的路子。

政府與企業(yè)之間的角色博弈。按照我國《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國務院，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，設區(qū)的市、自治州人民政府，分別設立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構。政府只是基于財產(chǎn)所有權，對受托的國有資產(chǎn)管理企業(yè)依法進行監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)的不當流失。

四、關于國有資本參與市場運作的利弊權衡

在我國的計劃經(jīng)濟時期，長期以來甚至沒有“資本”的概念，只有“資產(chǎn)”這一概念。因為，拘于時代觀念的限制，許多經(jīng)濟學界的學者曾提出，“資本”強調的是財產(chǎn)的流動性和經(jīng)營性，而“資產(chǎn)”注重的是財產(chǎn)的使用屬性。

在計劃經(jīng)濟時代，政府在國有資產(chǎn)的運作中喜歡“統(tǒng)管一切”。常常通過行政手段，任意干預國有資本的正常運作，比如隨意抽走投入企業(yè)的資本金。即使在進入市場經(jīng)濟時代以后，某些地方政府仍將國有企業(yè)改制后上市的股份公司或者已經(jīng)成為混合所有制的企業(yè)，作為國有企業(yè)對待，插手其經(jīng)營及投資決策事務。甚至有地方政府部門利用其“強勢”地位，與企業(yè)單方面擬訂具有固定格式和內容的合同條款，給弱勢一方造成損害。上述都是政府非理性行為的消極表現(xiàn)。經(jīng)濟合同的訂立，其目的也不是為了實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，而只是成了下級行政機關完成上級行政機關下達的任務。

市場經(jīng)濟改革以來，諸多的經(jīng)驗教訓表明，由中央政府單獨參與國有資本的運作，轉變?yōu)橹醒肱c地方、地方與地方、政府與企業(yè)間的聯(lián)合參與，這一多元化的國有資本運作模式，更能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，也更有利于經(jīng)濟的持續(xù)增長和實現(xiàn)利益主體的多元化。為此，1997年9月，國務院曾專門頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經(jīng)營機制條例》，明確肯定了企業(yè)享有投資決定權，并具體規(guī)定了企業(yè)投資范圍、決策權限和責任約束等。實際上，我國某些地方省份，如海南省，已經(jīng)在政府無權作為投資主體辦企業(yè)方面進行了有益的探索。即政府把其經(jīng)濟活動的權能部分委托給市場中的非政府人，其自身