摘要：分稅制改革僅涉及稅收執法權的劃分，稅收立法權基本上沒有分。地方政府“迫于財政收支壓力”，濫用收費權，非法截取稅收立法權，致使政府收入分配秩序混亂。根據稅收立法權劃分的理論和國際慣例，稅收立法應在相對集權的基礎上、適度分權。

關鍵詞：稅權 稅收立法權 政府職能 稅權分配模式

一、稅收立法權劃分的理論依據和國際慣例

(一)稅收立法權劃分的理論依據

政府職能的界定和劃分，是合理劃分事權、財權、稅權的出發點。

現代市場經濟條件下，政府具有資源配置、收入分配、經濟穩定的三大職能。大多數經濟學家認為，從縱向來看，政府間職能劃分大致如下：

(1)資源配置職能由中央政府與地方政府共同履行，而且主要由地方政府履行。因為不同層次的公共品受益范圍是不同的，分權進行資源配置更有效率。全國性的公共品(或轄區間外溢性的公共品)由中央政府統一提供，可以避免浪費。地區性的公共品由地方政府提供，可以提高適應性、針對性、準確性。兩個層次的公共品中以后者為多，所以該職能主要應由地方政府履行。

(2)收入分配職能由中央政府履行。因為收入分配職能(地區間的收入再分配、個人之間的收入再分配)都不能或不宜由地方政府履行。

(3)經濟穩定職能主要由中央政府履行。因為地方政府不具備宏觀經濟調控的政策手段、能力。

按照上述中央和地方政府職能的界定和分配，劃定事權，明確財權，確立稅權，為各級政府履行職能提供必須的物質保障。將凡是與中央政府履行職能相關的事權、財權劃歸中央政府及其財政，并將中央稅(國稅)的立法權相應劃分、配置給中央權力機構(或經授權機構)，構建全國統一的中央稅體系;將凡是與地方政府履行職能相關的事權、財權劃歸地方政府及其財政，并賦予地方權力機構相應的地方稅立法權，構建地方稅體系(輔之以較為完善的政府間轉移支付體制)。這樣的基本分工適合中央政府把握全局、地方政府有條件因地制宜的要求。這既是政府間財政關系的理論基礎，當然同樣也是稅收立法權劃分的理論依據。

(二)稅收立法權劃分的國際慣例

從稅權(主要是稅收立法權)集中和分散程序的不同來看，國際上有三種典型的稅權分配模式：相對分權模式、適度分權模式、相對集權模式。

美國實行的是相對分權模式，稅收立法權在政府之間的分配相對均衡一些。聯邦稅的立法權全部集中在中央，各州均擁有州稅、地方稅的立法權。各州政府大多利用稅收立法權來貫徹政府的稅收政策，在設計、調整稅制結構時，都試圖簡化稅制，目的在于吸引或至少不趕跑州外資金。應當指出，聯邦有權過問各州稅收立法，必要時可出面協調各州的爭議。

日本實行的是適度分權模式，都、道、府、縣也擁有地方稅的立法權，但中央為了防止地方稅和中央稅重復，實行一套“課稅否決制度”。即，允許地方在地方稅法列舉的范圍內自行立法征稅，但若想超出范圍，須經自治大臣批準。目的在于限制地方擅自立法征稅，防止因稅收分權而出現稅政混亂，妨礙公平競爭。

德國實行的是相對集權的模式，聯邦專享稅和共享稅的立法權集中在聯邦，對各州專享稅聯邦有優先立法權，為促成稅制和法律的必要統一，實際上各州專享稅的立法大部分也由聯邦來從事，各州真正擁有的稅收立法權事實上僅限于地方性稅收。

通過對世界上三種典型稅權分配模式的分析，我們可以得到如下啟示：

(1)世界上并不存在一個完全統一的稅權分配模式，稅權的集中與分散程度各不相同。各國往往從本國的政治、經濟體制和國情出發，來選擇、確定自己的稅權分配模式。

(2)盡管各國稅權分配模式差異很大，但都不同程度地賦予地方一定的稅收立法權。當今世界稅權分配，既沒有絕對的集權，也沒有絕對的分權，而是在中央的調控下，地方普遍擁有一定程度、范圍的稅收立法權。這些為我國稅收立法權的劃分，提供了一定的參考與借鑒。

二、目前我國稅收立法權劃分存在的問題

(一)憲法、法律與行政法規間的規定不一致，稅收立法權過度集中于中央，地方無緣分享。我國憲法規定，省、自治區、直轄市的人大及常委會在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。除此之外，全國人大及常委會還曾先后授權廣東省、福建省、海南省及深圳市、廈門市人大及常委會制定(所屬)經濟特區的地方性法規。但是，《稅收征管法》卻又規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。”也就是說，只有經稅收法律、行政法規的授權(特別授權)地方人大及常委會才有權制定地方性稅收法規。可時到今日，還沒有這種特別授權。國務院也數次發文，強調稅收立法的集中。如國發[1993]第85號文件規定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央”;國發[1993]第90號文件規定，“中央稅和全國統一實行的地方稅的立法權集中在中央”等等。地方制定稅收性法規實際上是不允許的。

(二)地方政府非法截取稅收立法權，越權、濫權現象嚴重。1994年分稅制改革很不徹底、規范，只是分稅、分征、分管，進行了稅收執法權的劃分，明確了中央和地方的稅收利益，稅收立法權非但沒有分，而且還在上收，因為，中央將地方政府原有的稅收減免稅權、政策措施的解釋權上收了，統一集中于中央。地方在分享稅收立法權無望的情況下，紛紛采取了一些“變通”措施，非法截取中央的稅收立法權，越權、濫權的現象一直不斷。主要表現為：

(1)地方政府濫用收費權。地方規范性稅收收入增長乏術、支出卻呈剛性上漲、入不敷出的情況下，“正門不通走旁門”，沒有稅收立法權，就濫用收費權，非規范性的收費規模急劇膨脹，出現費擠稅、費稅主次顛倒的我國特有的反常現象，嚴重地擾亂了政府收入分配秩序。

(2)盡管有明文規定，國、地稅實行垂直領導，但是地方政府對此還是置之不理，橫加干預。不少地方的領導在對待稅收問題上往往以言代法、以權代法，或擅自變通稅法，或越權減免稅，或違規批準緩稅，從而造成較嚴重的地方政府部門非法使用或濫用稅收立法權的現象。

三、稅收立法權劃分的設想及配套改革措施

(一)在中央相對集權的基礎上，適當地賦予地方一定的稅收立法權。

如前文所述，我國目前存在著稅收立法權過度集中的問題，無疑需要進行改革、分權。在選擇、確定我國稅權分配模式的時候，不僅要遵循國際慣例，借鑒和參考別國的先進經驗，而且更要考慮我國的國情。我國是世界上最大的發展中國家，處在經濟體制轉軌的非常時期，迫切需要中央政府集中財力，在建立、培育、引導市場運行機制的同時，進行有效的宏觀經濟調控，以實現政治穩定、經濟持續發展，因此，在稅權分配模式上必須強調中央的相對集權，稅收立法權主要集中在中央，這是基礎，動搖不得，否則很容易造成政策法律混亂、地區經濟割據，不利于全國統一市場的形成和發展。另一方面，我國幅員遼闊，各地自然條件和經濟發展水平很不均衡，財政能力、稅源狀況各異，也需要進行適當的分權，賦予地方一定的稅收立法權，逐步建立、完善地方稅制。為此，我國應確立中央相對集權、同時向地方適度分權的復合稅權分配模式，建立以中央立法為主、省級立法為輔的稅收立法格局。

究竟如何向地方分權，適度怎么掌握，這是需要深入研究的問題。首先明確中央稅、共享稅、地方稅中的主要稅種的立法權仍要集中在中央，不得向地方分權，唯有這樣才能保證全國政令和稅收政策的統一，促進全國統一市場的形成和公平競爭。其次，可將其余地方稅稅種的立法權作如下劃分：

(1)稅源較為普遍、稅基不易在地區轉移的、對宏觀經濟影響較小的稅種，以及涉及維護地方基礎設施的稅種，如房地產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、農業特產稅、耕地占用稅、牧蓄交易稅、城市維護建設稅等等，由中央負責制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、稅目稅率調整、稅收減免等可賦予地方;

(2)稅源零星分散、納稅環節不易掌握、征收成本大的、且對宏觀經濟不發生影響的稅種，如契稅、屠宰稅、筵席稅等稅種的立法權可以全部下放;

(3)地方還可以結合當地經濟資源優勢，對具有地方性特點的稅源立法開征新的稅種，并制定具體的征稅辦法，但是必須報全國人大及國務院批準、備案。

應該重點指出的是，地方制定地方性法規必須合法，立法開征新稅不能擠占中央稅源，影響宏觀經濟調控;要有利促進地方經濟發展，不能形成稅收壁壘;要充分考慮納稅人負擔能力，確保總體稅負水平適當;并要履行報批手續，接受中央監管。

(二)賦予地方稅收立法權的改革配套措施。

一方面，必須治理地方政府的亂收費。我國地方政府沒有稅收立法權，就濫用收費權，自收自用，體外循環，造成政府收入分配機制混亂，與市場經濟國家規范的政府分配相差很大，國外財政分配歷來以稅收為主、收費為輔，并強調政府預算的完整性、統一性。為此，地方擁有了相應的稅收立法權，可以建立、健全地方稅體系，獲得更多規范的收入，同時，要徹底整治非規范的收入—亂收費問題，按照現代市場經濟導向，將現行名目繁多的收費各按其性質、類別分流歸位，堅決實行“一清、二轉、三改、四留”改革方案，使稅費各行其道，確保政府收入行為合法、規范。

另一方面，地方領導要增強稅收法治意識，徹底杜絕以言代法、以權代法的現象。在充分考慮地方經濟利益的同時，更要顧全大局，主動關心、支持當地的稅收事業，督促、指導稅務機關依法行政，嚴格執法，堅持做到依法計征，依率計征。

參考文獻

[11許善達。國家稅收[M].中國稅務出版社，1999年2月第1版。

[2]陳工，雷根強。財政學[M].科學出版社，2000年9月第1版。

[3]蘇明。中國地方稅稅權劃分研究[J].涉外稅務，2000(5)。

[4]“稅收劃分問題”課題組。關于稅權劃分問題的研究報告[J]……財貿經濟，2001(1)。