電力法是規(guī)范電力生產(chǎn)、配置、使用和電業(yè)管理的法律部門。其調(diào)整對象和范圍主要包括三方面：

（1）電業(yè)經(jīng)營許可關(guān)系，即電力企業(yè)經(jīng)政府許可而取得電業(yè)經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。

（2）電力生產(chǎn)與供應(yīng)關(guān)系。即不同電力企業(yè)之間的產(chǎn)、輸、配電關(guān)系和電力經(jīng)銷企業(yè)與消費者之間的電力供應(yīng)與使用關(guān)系。

（3）電力及電力設(shè)施保護與管理關(guān)系，即政府保護和管理電力企業(yè)、電力和電力設(shè)施的關(guān)系。

1995年12月28日，第八屆全國人大常委會第十七次會議通過并頒布了《中華人民共和國電力法》，隨后又相繼出臺了一系列的配套法規(guī)和條例。本文試圖從電力法基本制度實施過程中所遇到的問題著手，探討培育中國電力市場亟需進行制度創(chuàng)新的要點及方案，以期為中國電力法制建設(shè)和電力工業(yè)體制改革獻計獻策。

一、電力法基本制度中若干難點分析

中國電力法基本制度設(shè)計，基于當時的國情。其一，電力嚴重短缺。“……進入70年代，電力與國民經(jīng)濟發(fā)展的比例失調(diào)越來越明顯，因缺電造成的拉閘限電日益繁……”（注：參見黎鷹：《電力法出臺始末》，載《中國電力報》1996年3月10日，第2版。）在此條件下，立法的首要目的是解決缺電問題。這一點從“電力法”的稱謂中即可揣摸得到。（注：在立法過程中，對電力法名稱曾出現(xiàn)爭議，或稱“電業(yè)法”或稱“電力工業(yè)管理法”等，最后定為“電力法”，這表明立法的出發(fā)點在于電力這一法律關(guān)系之客體，而忽視了電業(yè)這一法律關(guān)系之主體。因此，電力法律關(guān)系主體缺位或定位不明確的弊病就在所難免。）其二，當時正處于新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，立法者不得不采取“立足現(xiàn)實，面向未來”的方針：既遵循當時的體制規(guī)范和行為準則，又力圖為將要實行的新體制留下制度空間。

所以，不可避免地，電力法一面保留了較多的計劃經(jīng)濟舊痕，另一面業(yè)已顯露出市場經(jīng)濟的幾抹新色。而隨著改革進程的加快，電力法在實施過程中相應(yīng)出現(xiàn)兩個極端：一部分保守的制度規(guī)定，運行伊始就陷入滯后之窘境；而另一些超前性規(guī)定卻又因配套改革未跟上而成為難以解近渴的“遠水”。電力法的實施因而顯得困難重重，陷入山重水復(fù)疑無路之境地。現(xiàn)擇要分析如下：

（一）電力監(jiān)督管理制度

電力法第6條是關(guān)于這一制度的規(guī)定。據(jù)此規(guī)定，電力監(jiān)督管理部門主要為國務(wù)院電力管理部門和縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門，他們有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)行使對電業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)。這一規(guī)定清楚表明，電力工業(yè)將順應(yīng)市場的要求實行政企分開的體制新格局，電力法將電力監(jiān)督管理權(quán)由過去的電力企業(yè)剝離，賦予政府行政主管部門，在此制度安排下，政府和電力企業(yè)在電力市場中所扮演的角色和分工就得到了明確界定。政府行政主管部門的職責為：公平競爭的裁判員、市場矛盾的調(diào)解者、市場偏差的糾正者和市場缺陷的彌補者，對正處于向市場經(jīng)濟過渡的中國電力市場而言，政府還應(yīng)是重要的市場培育者。而電力企業(yè)在蛻去了行政管理的外衣后，應(yīng)還原為單純的民事主體。

從各國電力立法及司法實踐來看，政府對電力企業(yè)行使必要的、有效的監(jiān)督管理職能，是實現(xiàn)電力法立法目的至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。所以，即使是電力市場高度發(fā)達的國家，也都存在程度不同的政府對電力企業(yè)的監(jiān)督管理制度。究其根源，在于電力生產(chǎn)交換的共性使然。因為電力從生產(chǎn)到分配、消費是同時完成的，加之生產(chǎn)供應(yīng)設(shè)施在特定地域的公用性，使得電力行業(yè)具有天然壟斷性；電力作為現(xiàn)代社會不可缺少的能源，在給千家萬戶帶來福利的同時亦對他人生命和財產(chǎn)構(gòu)成潛在威脅。

所以，政府必須通過行使監(jiān)督管理權(quán)限制自然壟斷，維護處于弱勢地位的消費者權(quán)益并保證公共安全。可見，電力監(jiān)督管理制度設(shè)計符合各國電力立法慣例，同時也合于建立中國電力市場的總體目標和改革現(xiàn)實的迫切要求。但遺憾的是，這一制度卻至今未落到實處，主要原因在于：第一，相應(yīng)機構(gòu)的設(shè)置久未到位。電力法生效后，由其設(shè)定的行使電力監(jiān)督管理權(quán)的“經(jīng)濟綜合主管部門”卻遲遲未得到確認。在這種情況下，仍由國家電力公司行使電力監(jiān)督管理職能。第二，這一制度本身的高度概括。僅規(guī)定了行政權(quán)力主體，而對權(quán)力內(nèi)容（諸如監(jiān)督管理的具體事項、程序及辦法等）缺乏明確細致規(guī)定，使之不具有可操作性。如此一來，電力監(jiān)督管理權(quán)與電力企業(yè)從制度規(guī)定的“剝離”到現(xiàn)實的“脫鉤”成為電力法實施的難點之一。

（二）多渠道辦電廠及國家統(tǒng)一管電網(wǎng)制度

此即所謂“電廠大家辦，電網(wǎng)國家管”的制度，它由電力建設(shè)制度和電網(wǎng)生產(chǎn)管理制度構(gòu)成。依據(jù)電力法第二章，電力建設(shè)采取集資辦電制度，此所謂：“電廠大家辦”。這一制度始于1985年（注：參見1985年國務(wù)院轉(zhuǎn)批原國家經(jīng)委、國家計委、水利電力部、國家物價局《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》。），針對當時電力短缺的主要原因在于電源不足，而電源不足又源于國家可用于投資興建電廠的資金匱乏。于是，將由國家壟斷的電力建設(shè)市場予以放開，允許多元投資主體資金進入的政策應(yīng)運而生，并由此形成多家辦電、聯(lián)合辦電的新格局。這一制度對拓寬電源建設(shè)資金渠道，緩解電源緊張狀況起到了顯著的作用，故而，為電力法第13條所確認。依此規(guī)定，電力投資者對投資形成的電力享有法定的權(quán)益。

并網(wǎng)運行的，電力投資者享有優(yōu)先使用權(quán)，未并網(wǎng)的自備電廠，可自行支配使用。但是，在新的電力工業(yè)改革實踐中，這一制度規(guī)定仍顯示出其不完善之處：

首先，對電力投資者投資生產(chǎn)出的電力所享有的法定權(quán)益沒有予以明確。依據(jù)民法原理，財產(chǎn)所有者對其所有的財產(chǎn)應(yīng)依法享有占有、使用、收益、處分四項權(quán)能，據(jù)此，電力投資者對電力亦不應(yīng)僅具有優(yōu)先使用權(quán)，更重要的還應(yīng)具有處分或投資收益權(quán)。因為優(yōu)先使用權(quán)對投資者而言，只意味著得到了電力需求的滿足，但并不能帶來投資資本的增值和利息，而后者才是投資電力的根本利益驅(qū)動劑。所以，應(yīng)該進一步明確并落實投資者的處分及投資收益權(quán)等法定權(quán)益，以便更大地調(diào)動投資者投資電力的熱情。

第二，電力法第15條規(guī)定含義不明。依據(jù)此條規(guī)定，電力建設(shè)企業(yè)在建設(shè)發(fā)電工程項目時，負有將電網(wǎng)配套工程與環(huán)境保護工程同時設(shè)計、建設(shè)及同時驗收、投入使用的義務(wù)。由此可推知，電網(wǎng)配套工程建設(shè)應(yīng)由電力建設(shè)投資者籌資或出資，建成后所有權(quán)亦應(yīng)由其所有。

但接下來的問題在于：非自備電力建設(shè)企業(yè)將建成的電網(wǎng)配套設(shè)施并網(wǎng)運行，并將電網(wǎng)配套設(shè)施交由電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的情況下，電力投資者對電網(wǎng)設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)該如何體現(xiàn)呢？換言之，電網(wǎng)建設(shè)者與電網(wǎng)壟斷經(jīng)營企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何劃分呢？這個問題電力法并未予以回答，因而成為目前電力體制改革的又一個難題。此問題不解決，大家辦電的積極性終會受到遏制，電源增長速度就會受到極大影響，中國電力市場建設(shè)難以加快進程。可見，集資辦電制度也需要進一步明確上述問題。

電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度是電力生產(chǎn)系統(tǒng)的中心環(huán)節(jié)，因而電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度是電力法非常重要的組成部分。目前，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度主要集中體現(xiàn)在電力法第三章規(guī)定及電力法出臺前國務(wù)院及有關(guān)主管機關(guān)頒布的有關(guān)電網(wǎng)調(diào)度管理條例、實施辦法及釋義中。（注：主要包括1993年6月國務(wù)院頒布的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》、1993年11月電力工業(yè)部發(fā)布的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例釋義》及1994年10月的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》。）根據(jù)這些規(guī)定可知，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度實行“統(tǒng)一調(diào)度，分級管理”的原則（電力法第21條）。為什么電網(wǎng)要實行統(tǒng)一調(diào)度呢？原因主要有以下幾個方面：

首先，電力產(chǎn)品的特殊性。電力具有不能儲存的特性，必須由生產(chǎn)、輸送、供應(yīng)使用設(shè)備三部分組成的生產(chǎn)分配系統(tǒng)來同步完成生產(chǎn)和消費。可見，電源、電網(wǎng)、供用電設(shè)備是電力系統(tǒng)重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，其中電網(wǎng)又是連接發(fā)電和用電的樞紐，電力供應(yīng)和使用的安全、經(jīng)濟、優(yōu)質(zhì)、高效主要由電網(wǎng)的正常運行予以保障。而欲實現(xiàn)電網(wǎng)的正常運行，就須以統(tǒng)一調(diào)度為前提，所以，電網(wǎng)運行的統(tǒng)一調(diào)度首先是電力生產(chǎn)的客觀規(guī)律決定的。

其次，源于電網(wǎng)發(fā)展的整體性要求。各國經(jīng)驗表明，發(fā)展整體大電網(wǎng)可獲得巨大的技術(shù)經(jīng)濟效益，提高電能質(zhì)量和供電可靠性，因此現(xiàn)代電力系統(tǒng)的發(fā)展趨勢是朝著大電網(wǎng)、超高壓、大機組、高度自動化的方向發(fā)展。與之相適應(yīng)，電力生產(chǎn)組織形式宜采用統(tǒng)一調(diào)度、分級管理的方式，以此有效避免電網(wǎng)事故的發(fā)生。

再次，由于電力市場的開放統(tǒng)一性。電力市場就是電力商品的交換場所，電力必須通過電網(wǎng)進行運輸、交換，所以，電網(wǎng)作為電力市場的載體，與電力市場的空間范圍是一致的。電網(wǎng)與電力市場唇齒相依的關(guān)系決定了應(yīng)加強電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)運行，否則，電力交換分配就可能陷于無序狀態(tài)。

綜上所述，為著在不久的將來形成全國聯(lián)網(wǎng)、開放并統(tǒng)一的電力市場，電力法在總結(jié)我國電網(wǎng)運行實際并借鑒國際大電網(wǎng)運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將“統(tǒng)一調(diào)度，分級管理”確立為電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度基本制度。但此項制度在今天卻已面臨市場經(jīng)濟新形勢的嚴峻挑戰(zhàn)，存在一些亟待澄清和解決的問題：

首先，統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由誰行使？電力法對此并未予以明確。根據(jù)此前國務(wù)院及主管部門發(fā)布的一系列行政法規(guī)、條例的規(guī)定，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由國家各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)行使。“各級調(diào)度機構(gòu)分別由本級電網(wǎng)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)，它既是生產(chǎn)單位，又是電網(wǎng)管理部門的職能機構(gòu)，代表本級電網(wǎng)管理部門在運行中行使調(diào)度權(quán)。”（注：參見《電網(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》第5條。據(jù)此，電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)依次分為：國家的電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)；跨省、自治區(qū)、直轄市電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)；省、自治區(qū)、直轄市級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)；省轄市級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)；縣級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)。

各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)在電網(wǎng)調(diào)度業(yè)務(wù)活動中是上下級關(guān)系，下級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)必須服從上級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)調(diào)度。）據(jù)此得知，在舊的體制中，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán)，由國家各級電力行政主管部門通過相應(yīng)電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)實現(xiàn)，這就意味著，作為生產(chǎn)機構(gòu)的電網(wǎng)企業(yè)同時又承擔電網(wǎng)調(diào)度的行政管理職能。

那么，在電力企業(yè)體制已朝著市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的今天，這種政企合一的模式還能繼續(xù)適用嗎？與此相關(guān)的另一個問題便是，既然舊模式中的調(diào)度權(quán)屬于行政權(quán)，其行使方法主要表現(xiàn)為與此相聯(lián)系的統(tǒng)一計劃、指揮、協(xié)調(diào)及下級服從上級的指令等行政手段，（注：參見《電網(wǎng)調(diào)度管理條例釋義》第4條。）那么，在各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)已經(jīng)逐漸擺脫行政隸屬關(guān)系，成為平等民事主體的今天，此種辦法是否仍然可行？對這兩個問題，首先無疑應(yīng)作否定回答，這一點在改革中已取得共識，但進一步的問題在于：通過何種手段實現(xiàn)新形勢下的統(tǒng)一調(diào)度？此問題有待理論及立法做出正確回答。

（三）農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電制度

電力法專設(shè)第六章對此制度予以規(guī)定，農(nóng)村電力是我國電力建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，解決農(nóng)電問題的根本出路在于加大資金投入。而國家目前資金有限，單靠國家投資顯得力不從心。所以，電力法對農(nóng)村電力建設(shè)相應(yīng)采取“國家扶持，地方為主”的立法政策（注：參見電力法第46、47、50條。）。同時，為開發(fā)農(nóng)村這個頗具潛力的電力市場及實現(xiàn)“電力扶貧共富工程”的宏大目標，國家電力公司還專門設(shè)置了農(nóng)電發(fā)展局，負責指導(dǎo)或參與農(nóng)村電源及電網(wǎng)建設(shè)。（注：參見《中國電力報》1997年8月7日，第1版。）這樣，就意味著未來的農(nóng)電市場可望出現(xiàn)國家與地方政府同心協(xié)力，齊抓共管的新局面，但這也同時意味著未來農(nóng)電市場仍會存在不同投資主體的發(fā)輸配企業(yè)，因此，農(nóng)電市場在發(fā)供電主體、管理體制、供電方式及電價等方面，將會保留雙軌制乃至多軌制。

如果他們之間的關(guān)系得不到妥善處理，就有可能使目前存在于農(nóng)電市場之中的諸如體制不順、大小電網(wǎng)并存、交叉供電、電價過高等等弊端繼續(xù)作祟。農(nóng)電問題事關(guān)中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，事關(guān)中國億萬農(nóng)民的幸福和富裕。所以，在電力法實施過程中，我們必須努力探求一條能使新的農(nóng)電制度優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，而消極因素能降至最低限度的有效途徑。筆者認為，其難點還在于如何理順農(nóng)電市場中國家與地方等不同投資主體間錯綜復(fù)雜的關(guān)系這一問題上。

通過對電力監(jiān)督管理、大家辦電廠、國家管電網(wǎng)及農(nóng)電這三項電力法基本制度的擇要分析，可以發(fā)現(xiàn)，電力法在實施過程中存在的難點集中體現(xiàn)于：

第一，政府與電力企業(yè)之間關(guān)系沒有理順，一方面電業(yè)監(jiān)督管理主體缺位，另一方面中央國家電力企業(yè)同時充任政府行政管理部門，成為職能混淆的“官商”。

第二，電力企業(yè)之間的關(guān)系沒有理順，包括不同和相同投資主體的電力企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)不明確和發(fā)、輸、配各電力企業(yè)經(jīng)營范圍界限模糊兩方面。由這些問題順藤摸瓜，作者認為，最根本的原因可歸結(jié)于一點：中國目前缺乏符合市場經(jīng)濟規(guī)律的電業(yè)權(quán)制度，因而嚴重阻礙了中國電力市場的發(fā)育，進而引發(fā)上述問題。所以，解決問題的關(guān)鍵在于盡快建立并完善電業(yè)權(quán)法律制度，在此基礎(chǔ)上，進一步理順電力市場主體間的關(guān)系。

二、電業(yè)權(quán)法律制度的創(chuàng)新

電業(yè)權(quán)是電業(yè)投資者依法經(jīng)政府許可，在一定區(qū)域內(nèi)的電業(yè)專營權(quán)。（注：肖乾剛、肖國光編著：《能源法》，法律出版社1996年版，第171頁。）此定義所含要點為：

（1）電業(yè)權(quán)是在一國領(lǐng)域內(nèi)進行電力開發(fā)經(jīng)營活動的一定地域內(nèi)的壟斷經(jīng)營權(quán)。它作為主權(quán)國家不可分割的組成部分，應(yīng)由國家享有。（注：1974年聯(lián)合國通過《各國經(jīng)濟權(quán)利義務(wù)憲章》第2條第1款規(guī)定：“每個國家對其全部財產(chǎn)、自然資源和經(jīng)濟活動享有永久主權(quán)，包括擁有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)，并得自由行使此項權(quán)利。”轉(zhuǎn)引自江平主編：《中國礦業(yè)法律制度研究》，中國政法大學出版社1991年版，第8頁。據(jù)此，電業(yè)權(quán)屬于國際法上國家主權(quán)的一部分，同時在國內(nèi)法上它又是國家作為民事主體所享有的財產(chǎn)權(quán)利。）申言之，應(yīng)由政府代表國家享有此項權(quán)利，其他任何人未經(jīng)政府許可，不得在一國地域內(nèi)從事電力開發(fā)經(jīng)營活動。

（2）電力生產(chǎn)經(jīng)營包括在特定地域內(nèi)開發(fā)、輸電、配電一系列活動。相應(yīng)地，電業(yè)權(quán)可劃分為開發(fā)權(quán)、輸電權(quán)、配電權(quán)三種基本類型。

由上可見，電業(yè)權(quán)本質(zhì)上是一國政府對其國土內(nèi)的電力自然資源所享有的開發(fā)利用權(quán)。在計劃經(jīng)濟體制中，電業(yè)權(quán)象其它自然資源一樣，未被作為有價值的商品通過市場等價交換，而是由政府通過行政許可的方式交由國家壟斷企業(yè)經(jīng)營。市場經(jīng)濟體制下，電業(yè)權(quán)的價值意義才得以體現(xiàn)出來，并逐漸為人們所認識：

因為特定地域的電力網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的生產(chǎn)設(shè)施大部分是共用的，不能無限設(shè)置。易言之，附著于電業(yè)權(quán)的某一地域的電力資源，只能開發(fā)一次，不能重復(fù)開發(fā)。為此，電業(yè)權(quán)具有稀缺性，此其一。

其二，通過行使電業(yè)權(quán)，進行電力開發(fā)經(jīng)營活動可以獲得豐厚的利潤。所以，電業(yè)權(quán)具有效用。

其三，由于開發(fā)利用電力的生產(chǎn)經(jīng)營過程必然涉及到對大氣、生物等環(huán)境資源的利用，而在一定的經(jīng)濟技術(shù)條件下，適合于人類生存與發(fā)展的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量總是稀缺的，故而環(huán)境價值論的觀點已為經(jīng)濟學家所認同（注：王軍著：《可持續(xù)發(fā)展》，中國發(fā)展出版社1997年版，第228頁。）。既然環(huán)境資源有價，那么包含了環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)的電業(yè)權(quán)亦應(yīng)相應(yīng)有價。故而，不能再將電業(yè)權(quán)作為無價物通過行政手段無償分配，而應(yīng)通過市場進行有償配置。

所以，實現(xiàn)電力工業(yè)體制轉(zhuǎn)換并在不遠的將來建成中國的電力市場，首先就要確立全新的電業(yè)權(quán)市場供給觀。在承認電業(yè)權(quán)具有資源價值的基礎(chǔ)上，通過安排電業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，確定和培育產(chǎn)權(quán)主體，界定產(chǎn)權(quán)邊界和交易規(guī)則，將電業(yè)權(quán)及其產(chǎn)品納入市場供給制度。這樣，中國電業(yè)政企難分，投資不足、產(chǎn)權(quán)模糊、價格扭曲等等問題就可望得到根本醫(yī)治，電力能源開發(fā)、利用、規(guī)劃的合理化和安全、效率、持續(xù)供給的終極目標也可望得到實現(xiàn)。欲實現(xiàn)電業(yè)權(quán)制度創(chuàng)新，須首先在理論上對電業(yè)權(quán)有所認識。作者試對其幾個基本點加以說明：

第一，電業(yè)權(quán)與電力是兩類不同客體，電業(yè)權(quán)是對特定地域內(nèi)電力自然資源所享有的開發(fā)利用權(quán)，其性質(zhì)為準物權(quán)（注：作者認為，電業(yè)權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利，既非債權(quán)，也非物權(quán)，但其性質(zhì)、特征有些與物權(quán)相似，應(yīng)準用物權(quán)法有關(guān)規(guī)定，故定性為準物權(quán)為妥。）。電力是基于對電力能源資源及環(huán)境資源的開發(fā)利用所產(chǎn)生的產(chǎn)品，其上附著的是所有權(quán)。但電力與電業(yè)權(quán)是不可分的，電業(yè)權(quán)是民事主體進入電力開發(fā)經(jīng)營領(lǐng)域的入門證，一般民事主體要通過直接生產(chǎn)支配電力而獲取利益，首先必須取得電業(yè)權(quán)。所以，電業(yè)權(quán)的優(yōu)化配置是電力生產(chǎn)高效持續(xù)增長的前提條件。為此電力市場配置客體應(yīng)該同時包括電業(yè)權(quán)及電力。

第二，電業(yè)權(quán)的特征。

（1）電業(yè)權(quán)具有法定性。電業(yè)權(quán)既為準物權(quán)，則其種類、效力、設(shè)立、變更、消滅等均應(yīng)由法律予以強制規(guī)定，不允許當事人自由創(chuàng)設(shè)，此乃“物權(quán)法定主義”的必然要求，所以，電業(yè)權(quán)人只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有并行使電業(yè)權(quán)。

（2）電業(yè)權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性。即作為無體財產(chǎn)的電業(yè)權(quán)本身可依照法定方式和程序轉(zhuǎn)移給其他人。電業(yè)權(quán)人對于電業(yè)權(quán)的利用方式原則上應(yīng)包括買賣、投資、質(zhì)押等，但由于電業(yè)權(quán)上寄托了諸多的國家利益及社會公益，如資源利益、能源利益、安全利益等等，因此電業(yè)法對這種權(quán)利的轉(zhuǎn)讓應(yīng)予以必要規(guī)范和管理，以限制電業(yè)權(quán)人的自由轉(zhuǎn)讓行為。

（3）電業(yè)權(quán)是一種支配權(quán)。電業(yè)權(quán)人可通過對電力工程設(shè)施和電力直接行使占有、使用、收益、處分的權(quán)利來獲取利益。電力工程設(shè)施等動產(chǎn)和不動產(chǎn)是進行電力生產(chǎn)供應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過支配電力工程及設(shè)施，電業(yè)權(quán)人可生產(chǎn)出電力并取得對電力的所有權(quán)。電力在民法上屬自然力形態(tài)的物，同時它又是現(xiàn)代社會應(yīng)用最廣泛的能源商品，故此，電業(yè)法一方面保護電業(yè)權(quán)人對電力設(shè)施工程和電力的合法權(quán)益，例如，規(guī)定電力投資者對投資形成的電力，享有法定權(quán)益；用戶應(yīng)當按照國家核準的電價和用電計量裝置記錄，按時繳納電費；電力設(shè)施受國家保護等等。另一方面，又對電業(yè)權(quán)的行使附有一定的義務(wù)。

例如，規(guī)定電力企業(yè)應(yīng)當對電力設(shè)施定期進行檢修和維護；供電企業(yè)應(yīng)當在批準的供電營業(yè)區(qū)向用戶供電，執(zhí)行相同的電價標準；接受電力管理部門的監(jiān)督檢查等等。由此，使電業(yè)權(quán)人在依照自己的意志支配電力工程設(shè)施及電力取得利益時，不違反國家及社會的公共利益。這種對支配權(quán)的限制既是電業(yè)有序運營的需要，也是維護國家及社會利益的需要。

（4）電業(yè)權(quán)具有排他性。電業(yè)權(quán)的排他性是在特定區(qū)域內(nèi)不能有兩個或兩個以上互不相容的電業(yè)權(quán)。例如電力法關(guān)于供電營業(yè)區(qū)的劃分就表明在某一供電區(qū)域范圍內(nèi)只能存在一個配電權(quán)。電業(yè)權(quán)的排他性特征使電業(yè)權(quán)具有雙重功效：

一方面，對電業(yè)權(quán)人而言，他享有特定地域內(nèi)壟斷經(jīng)營電業(yè)的權(quán)利；

另一方面，對整個社會而言，電業(yè)權(quán)的排他性構(gòu)成對濫用稀缺自然資源的屏障。申言之，排他性意味著排除一切非電業(yè)權(quán)人對電力自然資源的任意濫用，僅限于保護電業(yè)權(quán)人對權(quán)利保障范圍內(nèi)的稀缺資源進行利用和再生的統(tǒng)籌安排。這樣，電業(yè)權(quán)在實現(xiàn)個人收益最大化的同時也使社會收益最大化，從而達到保障電業(yè)權(quán)人私益和電力可持續(xù)供給公益的雙重目的。

第三，電業(yè)權(quán)的種類。根據(jù)電力生產(chǎn)、分配、消費的不同過程，電業(yè)權(quán)相應(yīng)可劃分為各自獨立又彼此關(guān)聯(lián)的不同內(nèi)容的權(quán)利，具體包括：

（1）開發(fā)權(quán)，指在特定區(qū)域內(nèi)進行電力生產(chǎn)及配套設(shè)施建設(shè)并生產(chǎn)電力的權(quán)利。

（2）輸電權(quán)，專門管理特定地域主網(wǎng)架，并負責運送電力的權(quán)利。

（3）配電權(quán)，在特定地域直接向用戶供應(yīng)并銷售電力的權(quán)利。此三項權(quán)利既可以合并為一個整體由同一電力企業(yè)享有或行使，同時也可以分割開來，分別轉(zhuǎn)讓給不同的電力企業(yè)。但是，電業(yè)權(quán)種類不同，則其取得條件不同。（注：例如《供電營業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》第5條規(guī)定：受讓取得供電權(quán)，須具備能滿足該地區(qū)用電需求的供電能力；具有與經(jīng)營業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金、場所、設(shè)施和技術(shù)條件等。反之，電力企業(yè)所取得電業(yè)權(quán)種類不同，則相應(yīng)表明其生產(chǎn)經(jīng)營能力及范圍不同，因而企業(yè)性質(zhì)也不同。所以，電力企業(yè)可以依據(jù)它所取得的電業(yè)權(quán)種類不同而進行分類，劃分為電力開發(fā)（生產(chǎn)）企業(yè)、輸電企業(yè)、配電企業(yè)。據(jù)此，企業(yè)性質(zhì)和經(jīng)營范圍就清晰可辨。

對同一種類電業(yè)權(quán)還可依據(jù)地域范圍及其資源狀況、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)再進行劃分，如開發(fā)權(quán)，可依據(jù)地區(qū)資源狀況區(qū)分為水電開發(fā)權(quán)、火電開發(fā)權(quán)、核電開發(fā)權(quán)等。再如，輸電權(quán)及供電權(quán)可根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)等實際情況劃分為不同地域范圍的營業(yè)區(qū)。總之，電業(yè)權(quán)種類和地域范圍應(yīng)是劃分不同性質(zhì)的電力企業(yè)及其經(jīng)營范圍的主要依據(jù)。這正是對電業(yè)權(quán)進行分類的法律意義之所在。

第四，電業(yè)權(quán)的行使方式。電業(yè)權(quán)行使方式可分為一體化行使及分割行使兩種不同的方式。前者指將開發(fā)權(quán)、輸電權(quán)、配電權(quán)合并，由同一電業(yè)權(quán)人行使；后者指將不同類型的電業(yè)權(quán)分割，不同的電業(yè)權(quán)人只單獨行使其中一種。從世界范圍來看，電業(yè)權(quán)行使方式不同，則電業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)及電業(yè)競爭方式、程度相應(yīng)不同：

（1）電業(yè)權(quán)以國家壟斷公司一體化行使方式為主，同時將部分開發(fā)權(quán)及配電權(quán)分割，分別由不同電業(yè)權(quán)人行使為輔的方式。由此形成垂直壟斷的國家電力公司與多家發(fā)電及配電公司的產(chǎn)業(yè)布局。其主要特征為：輸電系統(tǒng)由垂直壟斷的國家電力公司獨家經(jīng)營，且該輸電公司同時擁有垂直壟斷的部分發(fā)電和配電業(yè)務(wù)，但發(fā)電及配電系統(tǒng)允許其他公司參加。在這種方式中，實行發(fā)、輸、配一體化經(jīng)營的垂直壟斷公司，顯然處于絕對的優(yōu)勢地位，因而電力市場難以形成完全競爭的態(tài)勢。

（2）將開發(fā)權(quán)放開，交由不同的電業(yè)權(quán)人行使，而將輸電及配電權(quán)合并，由同一電業(yè)權(quán)人壟斷行使，相應(yīng)形成多家發(fā)電公司與一家輸配電公司的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這種模式在發(fā)電環(huán)節(jié)引入了競爭機制，但在電源仍處于短缺狀態(tài)并且用戶不能直接向發(fā)電公司購電的情況下，發(fā)電公司之間的競爭也是極為有限的，電力市場仍為賣方市場。

（3）將開發(fā)權(quán)、輸電權(quán)、配電權(quán)完全分割開來，并全面予以放開，由不同電業(yè)權(quán)人分別行使，由此出現(xiàn)多家發(fā)電、配電及輸電公司之間完全競爭的電業(yè)市場形態(tài)。這種方式的最大特點就在于供需雙方即電力生產(chǎn)者與用戶可以直接見面，相互之間有完全選擇權(quán)，而輸電和配電企業(yè)則改變?yōu)閷ｉT從事電力運輸和供應(yīng)服務(wù)，僅收取“運輸費”和服務(wù)費的經(jīng)營企業(yè)，不再從事電力買賣業(yè)務(wù)。如此一來，用戶在電力市場中的地位和作用凸現(xiàn)出來，成為刺激生產(chǎn)和交換的“源頭活水”。此即為完全競爭的電力市場。

由上可知，電業(yè)權(quán)行使方式不同，不但使電業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)不同，而且還使得電力配置市場化水平產(chǎn)生較大差異。體制改革前，我國電力工業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)基本上采取第一種類型，即實行中央電力企業(yè)發(fā)、輸、配一體化壟斷經(jīng)營為主的方式。

由于這一結(jié)構(gòu)形態(tài)限制了公平自由的電力市場的形成，并導(dǎo)致一系列負面效應(yīng)，例如，成本居高不下、服務(wù)水平低劣、缺乏技術(shù)創(chuàng)新激勵機制、漠視用戶利益等等。故此，采用這種模式的許多國家已經(jīng)或正在進行改革，朝著上述第三種“多家發(fā)電、配電及輸電公司的”理想模式邁進。但要采取這種體制，眾所周知，必須有充足的電源（不缺電），要有很強的輸電網(wǎng)絡(luò)，要有現(xiàn)代化的電網(wǎng)管理手段，而我國目前還遠不具備這些條件。

因此，電力法及國務(wù)院（1996）48號文件確定的以“電網(wǎng)國家管”為特色的電力體制結(jié)構(gòu)形態(tài)是符合我國電力工業(yè)發(fā)展水平的較為明智的選擇。據(jù)此，我國目前要解決的問題就是如何以電業(yè)權(quán)為依據(jù)建立不同于上述三種類型的新型電業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使之既有利于市場競爭機制的形成，又符合“電網(wǎng)國家管”的產(chǎn)業(yè)政策。

電業(yè)權(quán)的上述基本方面表明，電業(yè)權(quán)不僅具有財產(chǎn)價值，而且對于劃分電力企業(yè)的性質(zhì)及經(jīng)營范圍、合理安排電業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重大的意義和作用。因而，欲建立中國的電力市場，僅有電力商品價值觀還不夠，還必須確立電業(yè)權(quán)的商品價值觀，同時實現(xiàn)電業(yè)權(quán)及其產(chǎn)品-電力的優(yōu)化配置。

三、電力法主體的定位

電力法調(diào)整對象及范圍表明：電力法所涉及法律關(guān)系具有鮮明的兩重性，既包括電力生產(chǎn)、經(jīng)營、消費過程中發(fā)生的平等主體間的民事法律關(guān)系，又包括政府與電力企業(yè)、第三人之間發(fā)生的不平等行政監(jiān)督管理關(guān)系。前者是市場配置電力資源的必然反映，后者是政府調(diào)控市場的結(jié)果。二者互相依存，縱橫有序。由此出發(fā)，筆者將電力法的性質(zhì)定位為：具有私法性質(zhì)的公法，意即電力法系采用私法手段實現(xiàn)電力資源優(yōu)化配置和電業(yè)可持續(xù)發(fā)展的公法目的的產(chǎn)業(yè)法。電力法的這一性質(zhì)決定了電力法主體的復(fù)雜性，既包括民事主體，又包括行政管理主體。

首先，市場經(jīng)濟條件下，電業(yè)權(quán)及其產(chǎn)品的價值必須通過市場交換來實現(xiàn)，而交換又必須在獨立、自由的市場主體之間進行。故此，電力法主體制度的首要內(nèi)容就是要確認參與電業(yè)權(quán)及其產(chǎn)品交易的民事主體，即電力市場主體。概言之，電力市場的民事主體包括電力的供方和需方。需方就是電力用戶即消費者；供方就是專門從事電力生產(chǎn)、運輸、配給的電業(yè)權(quán)人。可見，電業(yè)權(quán)人是電力法調(diào)整的一類重要的民事主體。根據(jù)電業(yè)權(quán)取得方式的不同，電業(yè)權(quán)人可劃分為原始電業(yè)權(quán)人和派生電業(yè)權(quán)人。原始電業(yè)權(quán)人即由國家直接授權(quán)，代表政府行使電業(yè)權(quán)的主體。派生電業(yè)權(quán)人即從原始電業(yè)權(quán)人處取得電業(yè)權(quán)，并直接從事電力開發(fā)經(jīng)營活動的其他電業(yè)投資者。由于電業(yè)的專營性，一般民事主體欲進入電業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域首先必須從原始電業(yè)權(quán)人那里取得電業(yè)權(quán)，然后才能以派生電業(yè)權(quán)人的身份，從事電力商品的生產(chǎn)經(jīng)營。

設(shè)立原始電業(yè)權(quán)人是電業(yè)權(quán)財產(chǎn)性的必然要求。因為政府作為國家財產(chǎn)所有權(quán)的代表，在享有電業(yè)權(quán)的同時又承擔市場活動的管理職能，不宜直接參加經(jīng)濟活動，所以，為避免政府角色串位，就需要按照市場運行的規(guī)則設(shè)立專門管理國有資產(chǎn)的經(jīng)濟實體，并賦與其完全獨立的民事主體地位，使他在市場活動中，有權(quán)根據(jù)自己的利益判斷或直接從事電力開發(fā)經(jīng)營，或依法將電業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移給他人行使，或以電業(yè)權(quán)投資入股等等，均無不可。

政府對其市場行為不得直接干預(yù)，而只能通過電業(yè)法及相關(guān)法律、法規(guī)對其進行必要的法律調(diào)控。將原始電業(yè)權(quán)人與政府進行分離，并明確其獨立地位，其意義就在于為電業(yè)權(quán)這種無形財產(chǎn)找到“監(jiān)護人”，從而為電業(yè)權(quán)參與市場交易實現(xiàn)財產(chǎn)價值提供必要的前提條件。由于電力法并未將電業(yè)權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)利對待，因而嚴格地說，目前我國并無民法意義上的電業(yè)權(quán)代表。那么，今后若實行電業(yè)權(quán)市場配置，應(yīng)選取誰作為代表呢？電業(yè)權(quán)代表不外乎存在“一元主體”及“多元主體”兩種形式。所謂“一元主體”即由國家通過法律直接授權(quán)唯一的主體代表國家享有電業(yè)權(quán)。

所謂“多元主體”即法律直接授權(quán)多個主體作為原始電業(yè)權(quán)人，代表國家享有電業(yè)權(quán)。筆者認為，應(yīng)選擇“一元主體”。理由主要有以下幾方面：

（1）有利于實現(xiàn)政府對電力市場的宏觀調(diào)控。電業(yè)權(quán)在與其最終享有者政府相分離后，政府如何對電力市場進行宏觀調(diào)控呢？筆者認為，通過監(jiān)督管理電業(yè)權(quán)代表主體是最有效的方法。但是如果電業(yè)權(quán)代表是多元主體，則會因為多元利益的影響形成電業(yè)權(quán)的地方分割，進一步引發(fā)電力行業(yè)的地方封鎖、行政壟斷等等問題，使政府的宏觀調(diào)控失效，最終難以實現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置。“小火電”建設(shè)的一度失控與電業(yè)開發(fā)權(quán)的多元代表不無關(guān)系，也從反面說明電業(yè)權(quán)必須由一元代表，以利統(tǒng)籌安排，使電業(yè)在政府的干預(yù)下保持可持續(xù)發(fā)展。

（2）采一元代表制可以使電業(yè)權(quán)成為連接國家大電網(wǎng)與地方小電網(wǎng)的橋梁及實現(xiàn)電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度的有效手段。因為一元代表制意味著經(jīng)政府直接授權(quán)的原始電業(yè)權(quán)人才能作為電業(yè)權(quán)最初享有者，從而得以通過處分或行使電業(yè)權(quán)的方式實現(xiàn)對整個電業(yè)包括電網(wǎng)經(jīng)營者的管理控制。而采多元代表制，雖然會有益于調(diào)動地方政府辦電的積極性，但從總體而言卻弊大于利，其弊端主要表現(xiàn)在：中央與地方之間，以及各地方之間容易出現(xiàn)電業(yè)權(quán)限范圍劃分上的爭端，導(dǎo)致國家與地方、地方與地方矛盾沖突；在同一地域范圍內(nèi)可能形成大小電網(wǎng)并存的局面，一方面造成資源浪費、環(huán)境污染，另一方面導(dǎo)致市場割劇、無序；電網(wǎng)經(jīng)營各自為政，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)無法實現(xiàn)。反之，若采一元代表制，則上述弊端可望得到克服。

綜上所述，筆者認為將國家電力公司定位為原始電業(yè)權(quán)人比較妥當：

（1）有利于實現(xiàn)電業(yè)權(quán)的市場配置，逐步建立競爭的電力市場。國家電力公司作為原始電業(yè)權(quán)人，可將開發(fā)權(quán)、配電權(quán)分割開來，并完全予以放開，通過市場移轉(zhuǎn)給不同的派生電業(yè)權(quán)人行使，據(jù)此實現(xiàn)市場對電業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)性配置作用和電業(yè)權(quán)的巨大財產(chǎn)效益，并且在電力開發(fā)和供應(yīng)環(huán)節(jié)形成開放競爭的市場機制，從而打破舊的發(fā)、輸、配一體化壟斷經(jīng)營模式。

（2）使國家管電網(wǎng)得以順利實現(xiàn)。國家電力公司可相應(yīng)采取將輸電權(quán)有限度地放開，僅交由國有電網(wǎng)公司壟斷經(jīng)營的對策：國有電網(wǎng)的輸電權(quán)由原始電業(yè)權(quán)人親自行使，省電網(wǎng)、城市電網(wǎng)及農(nóng)村電網(wǎng)的輸電權(quán)移轉(zhuǎn)給國有派生電業(yè)權(quán)人行使，禁止其它非國有電力開發(fā)生產(chǎn)企業(yè)及電網(wǎng)建設(shè)投資企業(yè)受讓取得并行使輸電權(quán)。這樣，既實現(xiàn)了電網(wǎng)國家管，又使輸電環(huán)節(jié)能夠形成多家國有輸電公司之間的競爭。

（3）實現(xiàn)電網(wǎng)管理由行政手段到民事手段的轉(zhuǎn)變。因為國有電網(wǎng)公司受讓取得的輸電權(quán)是一種有價的無形財產(chǎn)，所以，他可以以輸電權(quán)作為投資，實現(xiàn)對電網(wǎng)的控股。

這樣，一方面可以使電網(wǎng)經(jīng)營與電網(wǎng)建設(shè)主體區(qū)分開來：電網(wǎng)經(jīng)營者是國有電網(wǎng)公司，而電網(wǎng)建設(shè)者卻可以是多元化的投資主體，由此解決國家對電網(wǎng)建設(shè)投資乏力的困難。另一方面，電網(wǎng)公司只須憑借輸電權(quán)對電網(wǎng)進行調(diào)度管理，而不必再采取命令、服從的行政手段，從而使電網(wǎng)調(diào)度管理手段與市場經(jīng)濟的要求相適應(yīng)。

總之，將國家電力公司定位為原始電業(yè)權(quán)人，就能夠以電業(yè)權(quán)為依據(jù)落實市場經(jīng)濟形勢下“電網(wǎng)國家管”的立法政策，明確電網(wǎng)經(jīng)營者與電網(wǎng)建設(shè)者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使困擾電力法實施的這一難點問題迎刃而解。

確立了電業(yè)權(quán)主體，即意味著電業(yè)權(quán)可以通過市場在原始電業(yè)權(quán)人與派生電業(yè)權(quán)人之間進行有償轉(zhuǎn)讓，由此電力資源的配置不再通過計劃無償分配，而主要通過市場來進行。但是，由于電業(yè)的公益性特性，電業(yè)權(quán)的享有及行使不僅關(guān)涉到電業(yè)權(quán)人的利益，而且對國計民生事關(guān)重大。因此，電業(yè)權(quán)在交由原始電業(yè)權(quán)人通過市場配置的同時，政府仍需保留通過電業(yè)法予以適度干預(yù)和調(diào)控的權(quán)力，以此確保電業(yè)權(quán)市場配置的高效、安全、持續(xù)供給之終極目標得以實現(xiàn)。

故此，電力市場中還必須設(shè)定具體的行政管理主體。依照市場經(jīng)濟條件下政府干預(yù)經(jīng)濟的一般原則，即“行政權(quán)力的配置要以民事權(quán)利為本位，尊重和保障民事權(quán)利的實現(xiàn)”（注：參見高帆主編：《行政權(quán)力與市場經(jīng)濟》，中國法制出版社1995年版，第197頁。）的原則，界定電力行政監(jiān)督管理機關(guān)的權(quán)力范圍主要為：電業(yè)權(quán)主體資格及電業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的審查批準、電業(yè)權(quán)行使的監(jiān)督檢查、違反電力法的行政處罰等監(jiān)督管理權(quán)。同時考慮到隨著電業(yè)權(quán)許可證制度的取消，政府一般不能再直接通過許可證的授予、撤銷、變更來調(diào)整電業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、保障電業(yè)的重點均衡分配，而目前電力市場機制尚未完全形成，所以，仍有必要規(guī)定政府在特殊情況下對電業(yè)權(quán)的強制許可，用以彌補電業(yè)權(quán)市場配置的不足，如對偏遠貧困地區(qū)農(nóng)村電力的開發(fā)建設(shè)可考慮適用強制許可制。但是，在制定及實施這一制度時，應(yīng)該嚴格限定其適用范圍、條件、程序，以防止行政權(quán)力的濫用，干擾電業(yè)權(quán)市場的有效運轉(zhuǎn)。

如此一來，電力法法律關(guān)系主體的性質(zhì)和職能就一目了然：電業(yè)權(quán)人屬私法主體，政府行政管理機關(guān)屬公法主體，二者職能各異，不可相互替代。若政府越俎代皰直接扮演私法主體，或電力企業(yè)兼任公法主體，則必會引發(fā)市場混亂。

總之，電力法法律關(guān)系主體有序是電力市場得以良好發(fā)育的基本前提，因而建立并完善電業(yè)權(quán)民事主體制度，進一步細化政府行政規(guī)制的具體機構(gòu)及內(nèi)容，還政府和電業(yè)權(quán)人以本來面目，是解決政府與電力企業(yè)關(guān)系不順這一難題的關(guān)鍵，也是電力法主體制度創(chuàng)新的當務(wù)之急。