我國2002年和2015年的兩次電力改革時，都有人提出應當降低電價。有人認為，英國電力改革可以降低電價30%，那么中國要降低40%或35%；中國的電價要盯住美國，要使中國的電價低于美國。由此可見電價對于電力改革的重要性。中國的電力改革要解決什么問題？中國的電力改革能否降低電價？中國電力改革要降低居民生活電價，還是降低工業電價、商業電價？這些都是電力改革要面對的問題。2001年世界銀行在談到美國加州電力危機的經驗教訓時曾經指出，“電力行業改革是一個高度政治化的過程，改革制定者需要保持警惕，如果普通老百姓不能很容易地觀察到改革所帶來的‘早期成果’，那么必要的政治性支持就會迅速消失。”我們在2002年的電力改革中降低了居民生活電價，2015年電力改革中，近期推進電力體制改革重點任務中的第一項就是有序推進電價改革，理順電價形成機制，準備妥善處理電價交叉補貼。結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。居民生活用電價格不可能象2002~2014年那樣不斷降低實際價格。現在老百姓最關注的是居民生活用電價格問題，我們應當向老百姓講清楚城鄉居民生活用電電價的現狀、存在的問題、補貼的額度，以及今后的改革方向。

2 2002年開始的電力改革追求降低電價

2.1 英國的電力改革模式

我國2002年的電力改革是學習英國的電力改革模式的。英國的電力改革核心是自由化、私有化，放松管制，引入競爭機制。英國從1990年開始改革，到2000年，實現了電價下降，居民用電價格由1990年的10.4便士/(kW·h)，下降到2000年的7.5便士/(kW·h)，下降了2.8%；中型工業用戶電價由4.8便士/(kW·h)，下降到3.3便士/(kW·h)，下降約31%。英國電價下降當時有幾個有利條件：一是在改革之初將電價提高了約25%，為改革以后降價提供了較寬松的條件和環境；二是英國本來就是市場經濟國家，改革前的電價本來就符合市場經濟規律的，電價水平較高；三是電力改革前政府規定電力企業必須購買國內生產的高價煤，以維持瀕臨破產的煤炭企業的生計，電力改革后政府允許電力企業自由從國外購買低價煤；四是電力改革可以用成本低的天然氣發電，天然氣電力比重由1%提高到22%，從而降低了發電成本；五是電力改革后政府取消了核能稅和燃煤稅，共計1.7便士/(kW·h)。

英國電力改革實現廠網分開、輸配分開，競爭性最強的發電廠的批發電價每千瓦時由4.5便士下降到4便士，只下降0.5便士；輸電由0.5便士下降到0.3便士；配電由2.7便士下降到1.8便士，下降0.9便士；而供電由1.4便士下降到1.3便士。競爭性最強的發電和供電降價幅度最小，而政府管制的壟斷部分———輸電和配電降價幅度最大。為什么對發電的優惠最多，但競爭性最強的發電價的降價幅度卻不如壟斷的輸電和配電？后來才知道發電的競爭報價被人為操縱了。

國際能源署(IEA)統計公布的美國居民用電價格，1978年為0.052美元/(kW·h)，1990年為0.118美元/(kW·h)，比1978年上升一倍多，2000年降為0.107美元/(kW·h)，2005年上升為0.149美元/(kW·h)，以后各年都有上升，只有2009年和2010年略有下降，到2012年上升為0.221美元/(kW·h)，是1978年的4倍多，2000年的2倍多。期間只有2000年較1990年降價30%左右，僅僅是特殊條件下的曇花一現。

2.2 有人認為電力改革降價為先

2002年電力改革前夕，蔣明新等人撰文“電力改革，降價為先”。他們認為，“電力改革，降價為先”的含義是：①政府立法，以降低電價作為首要的關鍵因素，以保證各類用戶獲得更低的電價。②英美等發達國家的實踐證明，降低電價需要同時運用市場競爭和政府強制兩種力量。③中國當前的國情，不允許像英國那樣通過10年改革，使用戶電費下降30%，嚴峻的國內外市場競爭形勢，要求中國電業在三五年(“入世”準備期)內使用戶電費下降40%，使工業用電的平均電價達到或接近美國1996年的水平[0.38元人民幣/(kW·h)]。但他們提倡的這種運用市場競爭和政府強制兩種力量的經濟是什么經濟？顯然與黨中央決定的走市場經濟道路，讓市場在資源配置中起決定性作用的方針背道而馳。再說，英美等發達國家在電力改革時，并沒有搞政府強制定價。

2.3 2002年電力體制改革實行低電價

我國2002年當時實行廠網分開之后，準備搞全額競爭上網，建立強制電力庫，可是由于種種原因，競爭性電力市場沒有搞起來。于是延續了改革開放以來國家通過政府管制下價格與成本背離和工商業交叉補貼居民的銷售電價結構雙扭曲的定價方式，這種銷售電價“雙扭曲”的好處是使城鄉居民用上了低價電，同時又不會增加政府的財政負擔，這是一種普遍性的隱性交叉補貼政策。由于政府不負擔補貼，不了解交叉補貼的沉重負擔，于是不斷擴大補貼面。例如除城市居民補貼外，后來又擴大到農村居民，即所謂城鄉居民電價，城鄉居民實行低電價之后，學校用電也實行居民用電的低電價。除此之外，農業用電實行優惠電價，農業高揚程排灌也實行優惠電價，支農產品，如化肥、農業機械制造也都實行低電價。

2.4 我國生活、工業用電電價均處于較低水平

2002~2010年，中國在滿足電力需求高速增長、努力發展非化石能源電力和新能源電力、努力減少電力污染的條件下，在不具備英國那樣的任何降低電價的條件下，能夠保持全國實行低電價，特別是能夠保持城鄉居民生活用電的優惠電價，確實是一個了不起的成績。中國的城鄉居民電價在國際上處于較低水平，在IEA統計的國家中，除哈薩克斯坦居民用電價格略低于中國外，其余國家均高于中國。2010年中國全年居民用電價格為每千瓦時0.53元人民幣，僅為經合組織(OECD)國家生活用電價格平均值的一半，為歐洲OECD國家生活用電價格平均值的1/3(見表1)。丹麥是OECD國家中居民用電價格最高的國家，每千瓦時電價為2.348元，接近中國居民用電價格的5倍。中國居民生活名義電價上漲不多，實際價格甚至有一定程度的下降。2002~2010年這8年間，中國平均居民用電價格的年增長速度僅為1.66%，而OECD國家的平均增長率為2.75%，歐洲OECD國家的平均增長率為5.28%。如果考慮物價水平的上漲因素，中國居民實際用電價格持續下降。中國有的專家認為中國居民的收入水平低，只能維持低電價。據統計，2011年中國城鎮居民電費占消費支出的比重為2.53%，其中比重最低的是新疆，最高的為貴州，為3.63%。據世界銀行統計，電力消費比重最低的是肯尼亞，為0.7%，烏干達次之，為1.1%，孟加拉為2.2%，柬埔寨與中國相當，泰國、印度、越南等國都高于中國，巴基斯坦城鎮家庭電力消費占比約為4.8%，高于中國70%。這些數據說明中國居民電價水平是偏低的，實際上一個國家收入水平低，不能靠降低電價來維持較高的電力消費，只能以降低電氣化水平來適應。

我國2002~2014年的電力改革雖然沒有像“電力改革，降價為先”文中要求的那樣，在三五年間使用戶電費下降40%，使工業用電的平均電價達到或接近美國1996年的水平，但還是保持了城鄉居民、農業用電等優惠電價，并逐步降低。上面講的都是居民生活電價，其實中國的工業用電電價2011年僅為0.092美元/(kW·h)，在32個OECD國家中比我國低的只有5個國家，即新西蘭、挪威、美國、加拿大和韓國，所以我國的工業用電電價也不高。

3 我國2015年開始的電力改革

3.1 英國電力改革目標已由降低電價轉向確保電力供應，減少環境染污

英國的電力改革目標已由過去的降低電價轉向確保電力供應，減少污染環境。英國的電力改革模式已三易其稿：1990~2000年的電力改革是發電企業全額競爭上網，單一購買，強制電力庫，市場被發電公司操縱；2001~2011年的電力改革被稱為新的電力交易制度，大、中、小用戶都可與發電企業簽訂購售電合同，這種改革被認為阻礙新電源的建設，導致電力系統瀕臨缺電局面，不利于低碳、無碳電源建設，從而不能完成節能減排任務；2013年英國能源氣候變化部發布《電力體制改革實施草案》，該方案不再拘泥于降低電價，而要通過政策確保電力企業的合理回報。草案宣布2014年正式實施新一輪電力市場化政策，主要內容包括針對低碳電源引入差價的機制，對新建機組設立碳排放績效標準、建立容量機制、引入最低碳價機制等。

3.2 有專家提出2015年電力改革要繼續降低電價

2015年電力改革時，少數網民還是要求電價降低35%，網民說：“何時放開，百姓不關心，只關心什么時候降價。”上次電力改革時，有專家提出中國工業用電的平均電價應達到或接近1996年美國的水平，這次又要求我國終端稅后電價水平要與美國終端稅前電價水平持平。專家說：“衡量電改成功與否的標準———設定盯住美國電價水平的目標。”具體講，“我國電力改革的成功標準，應該可以設定為稅前上網電價水平低于美國5%~10%左右，終端稅前電價始終低于美國10%~20%左右。這意味著我國的稅后電價水平，基本要跟美國持平，而不是現在的高出10%，甚至更多。從目前我國的電價水平來看，總體上終端電價要實現下調0.05~0.20元的目標。”從這些要求來看，似乎中國電力體制改革的目的就是降低電價，2002年電力體制改革要求電價降低40%，2015年要求再降低35%，這樣兩次改革、兩次降價差不多要使電價降低60%以上。別的物價每年都上漲2%~3%，只有電價下降而且下降幅度又這么大，有這種可能嗎？

3.3 2015年電力改革將有序推進電價改革，理順電價形成機制

2015年的電力改革是在否定了全額競價上網，建立強制電力庫的基礎上，實際上現在的電力體制改革相當于英國的新電力交易制度。中共中央國務院2015年3月15日頒發的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號文，以下簡稱9號文)提出的電力體制改革7項重點任務，其中第一項重點任務是：有序推進電價改革，理順電價形成機制。所謂理順電價形成機制就是要使電力市場在配置電力資源中起決定性作用，就是要由電力市場來決定電價。9號文把電力用戶分為兩塊，一塊是政府定價，一塊是市場定價。并規定了“妥善處理電價交叉補貼，結合電價改革進程，配套改革不同種類電價之間的交叉補貼。”過渡期間，由電網企業申報現有各類用戶電價間的交叉補貼數額，通過輸配電價回收。對于2015年開始的電力體制改革在電價改革上會取得什么樣的結果，目前還很難預料。樂觀的觀點認為電價下降是完全可能的；也有認為電價可能先降后升；還有認為“穩中有降”；但從長遠看電價不排除整體上升的態勢。看來電價能不能降主要取決于能源價格，如果煤炭價格始終疲軟，中國要用非化石能源電力來替代煤電，電價上行是難免的。

4關于電價中交叉補貼的幾個問題

①對居民生活用電實行低電價和交叉補貼是改革開放以后出現的事情。有人說，我國對居民生活用電實行補貼的低電價，是計劃經濟體制下福利供電體制的重要體現。顯然這種論斷是錯誤的。因為在我國社會主義計劃經濟時代，當時實行的政策是：先生產、后生活；先治坡、后治窩。當時的居民生活用電電價比工業用電電價貴好幾倍；在缺電的時候，攔路限電也是先攔生活用電，以保證工業用電。而對居民生活用電等實行低電價是改革開放以后逐步形成的。所以這種低電價和交叉補貼既不是社會主義計劃經濟的產物，也不是社會主義市場經濟的產物。

②交叉補貼的費用主要來源于電力企業。實行我國居民生活等低電價的補貼一般都認為來源于工商業電價的交叉補貼。其實補貼的來源除了交叉補貼之外，電力企業的補貼額度最大。電力企業在計劃經濟年代，電力基本建設、維修和運行都由國家撥款，電力企業既無內債，又無外債。從1980年實行撥改貸以后，電力企業負債逐漸增加，現在發電企業平均負債已達80%以上，電網企業平均負債也在60%左右，巨額債務都補貼了低電價用戶。

發達國家在管制電力企業時，在管制電價的同時也要管制電力企業的資產負債，當負債過高時，適當提高電價來彌補，以控制負債率的上升。我國對電力企業的基建投資規定自有資金為20%，甚至自有資金不足時，貸款也可充當自有資金，致使電力企業的資產負債率急劇上升。

③民用電價與工業電價的比例關系。民用電價與工業電價的比例關系反映了民用電與工業用電的補貼關系。由于民用電都是低壓供電，而且負荷率低，全年用電負荷變化大，民用電的成本比工業用電的成本高。按照成本定價原則、公平負擔原則，民用電價應當比工業用電電價高。OECD國家有統計資料的30個國家中，28個國家的民用電價高于工業用電電價，只有意大利和墨西哥兩個國家的民用電價低于工業用電電價，而且意大利民用電價只比工業用電電價低0.004美元/(kW·h)。OECD國家民用電價和工業用電電價的情況分3種情況：

一是民用電價和工業用電電價費用公平負擔的國家，在30個國家中有22個；二是民用電價多承擔一些公共費用的國家，如丹麥和德國全額承擔新能源開發基金，以減輕工業用電電價的負擔，目的是為了提高本國工業產品在國際上的競爭力，其中有6個國家；三是民用電價低于工業用電電價的國家有2個(見表2)。表2表明絕大多數OECD國家的民用電價高于工業用電電價。

5 妥善處理電價交叉補貼

保證邊疆地區低收入群體的居民能夠用上保障基本生活所必需的電能是我們在進行市場化改革時要解決的問題，但是我們現在把問題復雜化了。妥善處理電價交叉補貼確實是一個重要的問題。如果這個問題不解決，電力改革難以順利進行。

根據政策的有效程度，對居民電力消費等的補貼機制可以分為以下3類：

①低有效補貼方式。主要是傳統的普惠制消費者補貼，是低電價管制下的隱性補貼等扭曲的電價補貼方式。這是我國自改革開放以來所采取的補貼方式。這種補貼方式，既無效率，又無公平，是電價市場化的重要制約因素。優點是：容易實施和管理，容易獲得公眾的支持。缺點是：補貼的“漏出”較大，難以調整，價格機制扭曲程度高，經濟效益損失大，不利于市場化改革，低電價造成電力的大量浪費，不利于節能減排。

②中有效性補貼方式。主要是用戶差別電價、階梯遞增電價、容量差別電價等非線性定價方式。我國曾經在城鄉居民生活用電中引入階梯遞增電價，原來設想用它來替代普惠制低電價，因在政策設計中遇到壓力和困難，結果一二檔用戶比重過高，80%以上用戶仍維持低電價，各檔之間又得拉開差距，失去了應有的作用。優點是：如果搞得好，補貼“漏出”中等程度，但現行方案補貼“漏出”減少有限。缺點是：它與價格機制的效率目標相沖突，背離了邊際成本定價原則，無法同時實現效率、公平和節能3個目標。

③高有效性補貼方式。對低收入群體的直接現金轉移支付是最有效的方式。這種方式低收入群體受益指數最高，具有較高的自由選擇權，與市場機制和效率激勵相容。我國已經建立了對五保戶、殘疾人和老年人的社會保障補貼辦法，只要稍作修改就可實現直接現金補貼。這種補貼方式的優點是：補貼“漏出”最小，市場扭曲度最低，補貼額度小、支付合理。缺點是：行政管理成本高，需要保證信息透明。發達國家普遍采用這種補貼機制，典型的如美國的“低收入家庭的能源補貼計劃”，法國的“低收入家庭的能源基金”，美國的貧困人口燃料支付保障政策等。

中國電價改革的重點不在輸配電價，主要問題是政府的不合理定價，特別是政府對城鄉居民、農業、支農產品、重要公用事業和公益性服務等用電的政府定價，這種政府定價的優惠電價額度越來越大，電價扭曲越來越厲害，在妥善處理電價交叉補貼時，應該設法解決這個問題。當然，要改掉流行30多年的普惠制低電價是一件很難的事情，但是如果現在不解決這個問題，健康的電力市場就不可能建立起來，補貼的包袱會越背越重。只要我們把實際情況向老百姓講清楚，問題是可以解決的。中國兩次電力體制改革，每次都有人提出要使中國的電價盯住美國，但9號文要求做到“價格合理”，顯然中共中央國務院的決定是正確的。中國和美國國情有很大差別，中國的電價不可能盯住美國，理由是：一美國能源資源豐富，是世界上第一產油大國，美國的石油、天然氣、煤炭的價格都是世界上最低的，美國天然氣價格只有中國的1/5~1/4；二美國有些優惠政策，中國沒有。如美國農村電網國家提供50年無息貸款建設，而中國農村電網投資則從電價中還本付息；三美國電價中不含稅，中國電價中含稅。由于兩國情況不同，政策不同，價格自然不同，中國電價不可能降低到美國的水平。