2 國際經(jīng)驗與現(xiàn)代電力監(jiān)管體制構(gòu)建

2.1 立法先行的國際經(jīng)驗及其借鑒

綜觀世界各國電力改革首先得出的一個重要經(jīng)驗，就是要以法制建設(shè)為先導(dǎo)，在科學(xué)的法律框架內(nèi)卓有成效地開展監(jiān)管制度改革。

我國相關(guān)法律、法規(guī)的立法工作十分龐大，且立法過程較長，而傳統(tǒng)監(jiān)管體制存在的突出問題以及電力監(jiān)管體制改革緊迫性的要求，使電力監(jiān)管體制不可能經(jīng)歷一個較長的時間再進(jìn)行改革。因此“行政法規(guī)先行而后立法”被認(rèn)為是一種可行的方式，統(tǒng)籌規(guī)劃、分部實(shí)施，最終形成電力監(jiān)管的法律體系。但法規(guī)必須盡快公開化、透明化，這既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)所需，也是被監(jiān)管的市場主體所需，沒有競賽規(guī)則的比賽無法進(jìn)行，而參賽者不熟悉競賽規(guī)則的比賽，亦是不可能公平進(jìn)行的，也就是說，“立法先行”的原則必須遵守。修改和完善《電力法》，既要高層建構(gòu)，又要有較強(qiáng)的可操作性。作為一級立法，新修訂的《電力法》應(yīng)該在政府綜合部門主導(dǎo)下，制定電力監(jiān)管的具體規(guī)則，其內(nèi)容應(yīng)該包括電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位、性質(zhì)、行為準(zhǔn)則、職能、權(quán)限、監(jiān)管產(chǎn)生的責(zé)任和后果等以及電價監(jiān)管的原則、價格控制的方式、上網(wǎng)條件、服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)準(zhǔn)入許可的條件和審查程序、仲裁機(jī)制等。

2.2 獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與職能定位

能否建立獨(dú)立、專門的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)是解決目前政府管制中存在的政監(jiān)不分、政企不分、監(jiān)管職能不清的根本途徑，也是決定現(xiàn)代電力監(jiān)管體系能否公正、透明、專業(yè)化運(yùn)行的關(guān)鍵因素。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性體現(xiàn)在即要獨(dú)立于政策制定部門，以減少政府為達(dá)到短期政治目的而行使自由裁決權(quán)所造成的風(fēng)險;又要獨(dú)立于受監(jiān)管主體，避免監(jiān)管者與被監(jiān)管者的利益高度趨同，以保證規(guī)制的公正性。從國際上看，許多國家在建立電力市場、引入競爭的同時，都建立與之相適應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從發(fā)展趨勢上看，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍由政府行政部門的直接監(jiān)管向獨(dú)立、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)方向發(fā)展，很多原來采取政監(jiān)合一或由政府部門直接監(jiān)管的國家，紛紛分離政監(jiān)職能，建立獨(dú)立的專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

2003年2月24日由國務(wù)院批準(zhǔn)的《國家電力監(jiān)管委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的出臺，明確了“電監(jiān)會”有效履行職能所必需的職權(quán)和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，標(biāo)志著我國電力工業(yè)管理體制由傳統(tǒng)的政府行政管理向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的依法監(jiān)管的重大轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著電力行業(yè)深層次的體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新邁出實(shí)質(zhì)性步伐。已成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

2.3 激勵性價格監(jiān)管制度的建立

目前對于壟斷環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管，國際上最常用的措施是由保護(hù)性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，所謂價格的保護(hù)性監(jiān)管即過去廣泛采用的投資回報率的價格監(jiān)管工具。由于被規(guī)劃企業(yè)只是簡單地將自己的績效成本和投入要素費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁出去，其所產(chǎn)生的“A-J”效應(yīng)，導(dǎo)致受規(guī)制企業(yè)過度資本化以及激勵機(jī)制被削弱，使企業(yè)效率普遍低下。根據(jù)新管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，由于規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)之間存在著信息不對稱，因此涉及到規(guī)制者與被規(guī)制企業(yè)之間的委托——代理博弈問題。

與之相對應(yīng)，最高限價的價格監(jiān)管是一種新的規(guī)制工具，也是最典型的剩余索取合同。它是在考慮了物價指數(shù)的前提下，對輸配電價格實(shí)行最高限價，此最高限價并非長期固定不變，而是定期進(jìn)行調(diào)整，通常是逐步下調(diào)的。監(jiān)管機(jī)構(gòu)提前制定下一階段的最高限價，要求輸、配電公司在所要求的時間內(nèi)，其輸配電價格必須低于最高限價。這樣就對被監(jiān)管者創(chuàng)造了一個提高效率、降低成本的激勵機(jī)制，故而稱其為激勵性監(jiān)管。

其意義在于，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)之間存在著信息不對稱時，通過賦予壟斷企業(yè)更多利潤支配權(quán)的方式使其在一定程度上得到信息租金，以取得提高生產(chǎn)效率的激勵;同時賦予被監(jiān)管企業(yè)在不超過價格上限的情況下自由調(diào)整個別價格的靈活定價權(quán)，以提高社會配置效率。這一激勵性的價格監(jiān)管方式，最早于1984年由英國運(yùn)用于電信業(yè)，然后逐漸推廣到其他國家，在電力、天然氣、供水、等產(chǎn)業(yè)中都得到應(yīng)用，目前已成為西方最有影響的規(guī)制方案，除此之外，除了價格上限規(guī)制這種方式外，西方理論界還提出了其他的激勵性規(guī)制方案，主要是特許權(quán)競爭和標(biāo)尺競爭。實(shí)踐表明，這些激勵性規(guī)制的實(shí)行使企業(yè)受到了利潤刺激或競爭性刺激，對于促進(jìn)削減成本、提高生產(chǎn)效率以及資源配置效率具有積極意義，值得我們在構(gòu)建電力監(jiān)管體制時予以參考。

3 結(jié)論

構(gòu)建區(qū)別于傳統(tǒng)政府管電體制的現(xiàn)代電力監(jiān)管體系是我國電力工業(yè)市場化及提高電力產(chǎn)業(yè)效率的重要制度保證。對于我國當(dāng)前的電力監(jiān)管制度的改革來說，充分借鑒國際先進(jìn)的電力監(jiān)管制度改革的經(jīng)驗，逐步改進(jìn)和完善政府監(jiān)管制度，是我國現(xiàn)代電力監(jiān)管體系建立的方法，也是監(jiān)管制度變遷的路徑之一。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，計劃經(jīng)濟(jì)的慣性和原有制度基礎(chǔ)的缺陷成為現(xiàn)代電力監(jiān)管體系建立的制度性障礙，因此，監(jiān)管制度的變遷需要與本國國情相適應(yīng)的制度模仿和創(chuàng)新。

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