輸配電價是電網經營企業提供接入系統、聯網、電 能輸送和銷售服務的價格總稱。輸配電通過物理電網進 行的，其生產函數呈現的是規模報酬遞增狀態，單個企 業能比兩家或兩家以上的企業更有效率地向市場提供 同樣數量的產品（沃特森），否則就會造成不合理的資 源配置[1]。輸配電業務的特殊性質和價格在市場中的杠 桿作用要求政府部門必須對輸配電價進行監管。 首先，輸配電業務自然形成的壟斷性質在短期的技 術條件內不會發生改變。壟斷行業可能有憑借壟斷地位 抬高市場價格獲取利潤的傾向，也可能使企業忽視對內 部生產效率的刺激。其次，輸配電服務有公共產品的性 質，關系到國民經濟的健康發展和國內居民的正常生 活。再次，我國輸配電企業為國有性質，沉淀成本使輸 配電企業在為社會提供輸配電服務、關注社會福利分配

效率的同時不得不考慮如何回收投資、擴大生產的問 題。 要進行深入的電力體制改革，必須有一套完善的可 供檢驗的輸配電價監管機制，使得輸配電領域能夠靈活 應對市場的變化，充分利用價格機制的調節作用，與發 電側和售電側形成良性的互動和協調，從而存進整個電 力行業和電力市場健康發展。 2 輸配電價監管存在的主要問題 

輸配電價監管是一個監管主體與監管對象不斷互 動和影響的過程，因此要深入認識監管政策存在的問題 不僅要從監管主體入手，也要對監管對象進行分析。電 力體制改革開展以來，監管部門和電網企業在完善輸配 電價格監管方面都存在一些亟待解決的問題。 

2.1 輸配電價監管機制不健全 監管主體的問題主要體現為監管機制不健全。一方 面，沒有具體且有指導性的法規政策，另一方面缺少權 責界定清晰并集中有力的監管機構。 2.1.1 輸配電價監管政策工具不足 《中華人民共和國電力法》對輸配電價問題鮮有提 及，僅在宏觀方面規定了電網運行、調度的原則，不能 夠形成具體的指導作用[2]。指導輸配電電價監管的主要 是《輸配電成本監管暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。 《辦法》對輸配電成本的監管范圍和監管措施同樣做出 了規定，其對現實的指導作用仍然十分有限。 《辦法》對成本監管中的重要環節尚未做出象征性 的說明并不夠具體。在價格信息溝通方面，規定“輸配 電成本信息報送辦法由電監會另行制定”，但目前尚未 制定。而且電網企業只需對成本信息存在的問題進行說 明，而不是對所有報送的信息加以說明。這不利于督促 電網企業合理之處成本，也不利于監管部門對輸配電成 本支出形成系統了解。在輸電成本核算方面，《辦法》 要求電網企業建立健全輸配電成本核算制度和成本控 制制度，只需向監管部門備案即可。輸配電行業有自然 壟斷行業特征的，使被監管企業自己制定監管規則也有 不合理之處。 獨立輸配電價格的構成，除了《辦法》中強調的輸 配電成本外，還有其他諸如固定資產折舊、輸配電線損、 建設基金和補貼等多種影響價格因素，但未在相關的政 策中得到體現。總體來說，我國目前輸配電價監管政策 的現狀卻是原則性法律未出臺，操作性法規不詳盡，指 導性政策不完善。 2.1.2 輸配電價監管主體不明確 從機構設置上來看，國家電力監管委員會（以下稱 電監會）是負責我國電價監管、電力體制改革的主要機 構。但從內部看，電監會的職能發揮有限；從外部看， 電監會又與其他相關的監管機構產生職能權責上的沖 突。電監會的職責中有明確一條是“根據市場情況，向 價格主管部門提出調整電價的建議”，實際上，電監會 成立之初就沒有定價權和調配權。國家電力公司拆分為 11 家中央企業后的歸口單位是國務院國有資產監督管 理委員會（國資委），而價格調整和電力項目的審批權 力則掌握在國家發展改革委員會（發改委）手中，在具 體的調整價格政策、稅收政策等方面又需要在國家財政 部的配合下開展具體工作。國資委、發改委、財政部將 電力實質職權占據并分而治之[3]。 電監會設立本是以市場監管的手段去博弈以往行 政監管手段，在市場運行機制出現難以解決的問題時通 過監管手段加以彌補。兒現在電價監管（包括輸配電價）

仍然是通過行政手段實現的。同時，多個部門對電力行 業的交叉管轄造成了政策和職能界限的混亂，政出多 門，經常出現的“政策吵架”現象也降低了監管效率。 可以預測的是，輸配電領域一旦放開，現有的輸配電價 監管必然會因政策工具不足、多部門重疊管轄而產生混 亂。 

2.2 電網公司沒有獨立的輸配電價格 

價格是價值的體現形式，資源在需求和供應者之間 重新分配的過程中，價格是重要的變數之一，有著重要 的調節意義。在自然壟斷行業，產品和服務的需求彈性 較低，因此價格的調節作用不明顯；缺乏競爭環境，價 格對效率的刺激作用大大減弱。當前世界各國的電力改 革中對價格工具的運用是政府監管自然壟斷行業的重 要手段。嚴格意義上來說，我國輸配電領域并沒有完全 與發電側和需求側分離，因此并不存在“輸配電價”。 而基于獨立價值而得出的獨立價格才能成為監管的有 效工具，我國輸配電價監管存在的最主要問題即為沒有 獨立的價值體現。 我國上網電價以電廠的生產成本為依據，主要在市 場中形成，售電電價主要由監管部門制定。輸配電價主 要由銷售電價除去平均上網電價和線損推算而來，并沒 有獨立的核算辦法和價值體現[14]。電力體制改革的當 務之急是盡快建立發電電價、輸配電價、售電電價分別 獨立核算的“三段式”電價體系。 作為自然壟斷特征極其明顯的輸配電業務，沒有獨 立的價值體現會為電網企業的發展產生不良的后果?；?礎設施產業價格管制的三維政策目標體系是社會分配 效率、最大生產率、企業發展潛力[4]。缺少獨立的價值 體現，使得這些目標的實現面臨更多阻礙。 2.2.1 輸配電價在電價結構中的比重較低不利于社會 分配效率 輸配電價格水平的高低取決于其在整個銷售電價 中的比例。根據《2010 年度電價執行及電費結算情況通 報》，2010 年上網電價在整個銷售電價中的比重是67.32%，而包括線損在內的輸配電價則只占到36.22%。 與電廠建設的投資-價格比例相比，輸配電價格在 整個價格結構中也處于弱勢。根據《2010 年電力監管年 度報告》，我國2010 年電源建設投資 3641 億，電網建 設投資 3410 億[5]，電源建設和電網建設的投資幾乎各占 一半，如圖 1（由國家電監會《2010 年度電價執行及電 費結算情況通報》、《2010 年電力監管年度報告》整理 而得）所示。但在價格比例上，上網電價所占比重卻將 是輸配電價的一倍之多。圖 1. 2010 年電源與電網建設投資比例和價格比例 

價格水平的高低是衡量凝結在商品和服務中的價 值的標尺，但在自然壟斷行業里，價格水平合理與否則 不能通過微觀經濟學中的均衡價格來衡量。電價水平的 浮動不以市場信號為導向，而是受監管部門調控的影 響。合理的電價水平，應該在確保社會福利得以公平分 配的前提下，保證自然壟斷行業有一定的盈利空間以實 現固定成本和變動成本的回收，并在最大限度內降低成 本，提高生產效率。 2.2.2 輸配電價水平不利于提高企業發展潛力 我國的電價結構中呈現的是輸配電比例較低的不 合理結構，因此輸配電價的水平相對于上網電價而言也 是較低的。 

表 1（由《2010 年度我國各?。▍^、市）電網企業 平均輸配電價統計表》和《2010 年度我國各?。▍^、市） 發電企業平均上網電價統計表》整理而得）顯示了 2010 年我國各省市上網電價和輸配電價的絕對值，從不同層

次的對比來看，輸配電價都要低出上網電價很多。 多年來“重發輕送”的傾向導致電網建設滯后于電 源建設，電網結構薄弱 [6]（35）。而較低的輸配電價格則 導致電網企業沒有足夠的能力在企業內部實現資金的 積累，在改善電網建設滯后方面存在困難。 在電價水平較低的情況下，僅靠電網公司自身積 累，顯然并不能滿足巨大的電網投資需求。我國電力市 場處于發展期，電力供應尚有缺口，投資和建設費用較 高，因此電價監管的目標應以回收成本和提高效率為主 [7]。監管者既要考慮使電網公司需要保證大量“沉淀成 本”的回收，也要考慮投資者的回報率水平，否則就會 限制電網企業的發展。 2.2.3 輸配電價水平的浮動不利于提高大生產率 價格水平的變動要根據社會平均生產效率和市場 的供需情況決定，即使在需求彈性較低的自然壟斷行業 里，價格水平也應該根據企業的生產效率的變化而上下 浮動。這種源自企業內部的推動力會使企業更加關注減 低成本，從而創造更大的利潤空間。 這種機制使輸配電價水平的變動受電網企業以外 因素控制，電價水平的高低是由上網電價和銷售電價的 變化來決定。輸配電價格承受著來自上網電價和銷售電 價兩個方面的利潤和風險轉移，一旦電廠企業因為競爭 不充分而導致價格過高或者監管部門為了更大的社會 福利而降低售電價格，輸配電企業都要承擔價格風險。 輸配電企業的成本核算沒有獨立導致沒有衡量生 產效率的明確標準，價格的浮動不受內部效率的影響。

長此以往，電網企業必定會失去對提高生產效率、降低 生產成本的積極性。加之不合理的電價結構和較低的輸 配電價水平，會使電網企業在長時期內陷入維系自身發 展的困境。 

Table 1. The average on-grid tariff, transmission and distribution prices of China's power grid enterprises at the provincial level in 2010 表 1. 2010 年度我國各?。▍^、市）電網企業平均上網電價、輸配電價統計 

單位：元/千千瓦時 北京 天津 河北(北） 河北(南) 山西 山東 內蒙(西) 內蒙(東) 

上網電價 479.6 405.2 385.1 389.6 326.7 417.9 277.5 312.5 輸配電價 233.5 189.4 107.6 133.9 125.6 140.8 105.4 145.1 遼寧 吉林 黑龍江 陜西 甘肅 青海 寧夏 新疆 上網電價 388.6 367.8 368.9 335.5 266 214.7 271.9 251.3 輸配電價 223.3 186.8 192.5 153.9 124.8 145.2 114.6 221.5 上海 浙江 江蘇 安徽 福建 湖北 河南 湖南 上網電價 478.3 474.7 441.2 397.2 400.3 382.7 384.2 385.5 輸配電價 239.7 158.9 149 130.9 136.2 200.1 96.72 173.8 江西 四川 重慶 廣東 廣西 云南 貴州 海南 上網電價 412.8 312.5 368.9 504 365.2 273.8 317 415.9 輸配電價 176.3 182.3 200.2 202.7 129.8 133.1 196.9 266.1 

 

3 英國輸配電價監管實踐及經驗 

英國在電價監管方面的最高限價模型和最大準許 收入模型作為自然壟斷行業的管制范本對我國“逐步向 成本加收益管理方式過渡”有啟示意義。 

3.1 英國最大準許收入管制模型的實踐 

英國實行私有化改革后頒布了《電力法》，使輸配 電成為獨立產業組織結構。天然氣和電力市場辦公室 （Office of the Gas and Electric Market, OFGEM) 是主 要電力監管機構。對于輸配電價監管，英國采用的是最 大準許收入管制模型。 這一管制模型的實質是由OFGEM確定的壟斷業務 的最大準許收入（Maximum Allow Revenue，MAR）。 通常包含了壟斷企業上一期的收入，然后再按通貨膨脹 率與生產效率增長的百分比之差（RPI-X）進行調整。 最大準許收入由成本、折舊、資產回報、等構成，其中 資產回報仍按投資回報管制模型中的投資回報確定[8]。 若企業本期的允許收入為 MARt，則下期的允許收 入 MARt+1 為： MARt+1=MARt(1+RPI-X) (1) 英國還制定了更為細化的監管政策。價格控制審查 制度（TPCR 和 DPCR）是 OFGEM 為了更好地實現對 輸配電價格的管制而制定的。以 5 年為一個周期， OFGEM 在上一個周期預先核定下一周期最大收入，電 網運營商不得超過當年的限額，以此激勵電網運營商降 低運營成本，提高運行效率。為了成本核算框架更加科 學合理，OFGEM 于2001 年頒布了管制會計指南，并強 調其優先權。管制會計指南將成本分為直接成本和間接 成本兩類。在固定資產的界定上，OFGEM 實行“以資 本化為基礎的管制資產機制評估”，資本化支出（幾種 特定支出）計入到輸配電業務的固定資產，并非經營性 資本支出（購買電腦等）不計入管制資產價值（RAV） [9]。OFGEM 專門制定了對成本信息報送的監管制度以 克服自然壟斷行業信息不透明、不對稱，要求輸配電企 業通過管制報告集（Regulatory Reporting Pack, RRP）將 輸配成本上報監管部門，同時對數據情況進行解釋。 OFGE要提前就報告集中的每張表如何填寫進行說明和 補充。 

3.2 英國輸配電價監管經驗 

我國現電網建設相對滯后，對于在輸配電價監管領 域即將推行的成本加收益監管模式，英國國的實踐能夠 在制度完善和價格獨立方面為我們帶了許多啟示和可 供學習的方法。 

首先，在政策架構完善方面，英國專門制定了針對 自然壟斷行業的管制性會計指南，用以解決普通核算準 則所不能解決的問題，這就為電網企業的成本核算提供 了基本框架。信息報送集最大限度地克服了壟斷行業信 息不透明的困難。通過一些列數據和解釋，監管部門會 對被監管企業形成最為全面的了解。 其次，在激勵輸配電企業降低成本、提高效率方面， 英國監管部門對于準入成本和監管資產有了較為嚴格 和詳細的定義，由監管部門界定準入成本的具體構成避 免了在核算中的交叉和混淆，以便清晰明確的核實電網 企業所投入的成本。 再次，在收入的構成部分中，有一項以管制資產為 基礎的資產回報，這對我國現階段的輸配電監管改革有 著重要的啟示。目前我國電網建設資金有較大的缺口， 而在收入中加入固定資產回報收入一項，會為電網建設 吸引更多的資金，改善電網建設滯后的現狀。 4 改善輸配電價監管現狀的政策建議 

要改善我國目前輸配電價監管中存在的問題，要從 政府監管部門自身入手，也要使監管部門科學引導輸配 電企業在經營過程中核算成本，提高效率，同時推進電 力市場化改革，系統地完善輸配電監管的政策。 

4.1 完善輸配電價監管主體的監管機制 

監管部門首先要建立健全輸配電價監管體制，完善 監管政策，理順監管主體職能和權責。一方面，監管部 門應在當前政策的基礎上從政策細化和政策補充兩個 方面完善，提高政策的針對性、指導性、系統性；另一 方面，應盡快理順目前我過電價監管的主體，組建權力 集中的監管部門，推動電力市場化改革。 首先，應制定不同于一般競爭性企業的管制性會計 準則，使輸配電企業的成本核算更加規范透明。還需完 善信息的報送制度，對報送信息的相關內容、程序等作 統一要求。此外應將影響輸配電價形成的除成本之外的 其他因素考慮進來，并對影響輸配電價形成的這些因素 加以規范。 其次，應該整合電力監管的職能和權限，成立能源 大部乃至能源監管委員會。為了保有電力體制改革成 果，繼續推進輸配電監管體制改革、完善輸配電價監管 方式，由一個集中而強勢的監管部門在目前具有自然壟 斷性質的輸配電行業進行監管十分必要。要通過輸配電 價改革推動電力市場化改革，必須要有一個具備一定行 政層級和權力的機構來對多方的利益進行分配和協調。 

4.2 引導輸配電企業形成獨立價格 

 

從被監管者的角度來看，輸配電企業形成自己獨立 的價格體系是當務之急。 第一，應重新清理核算輸配電企業資產，盡可能實 現主輔分開、輸配分開。較高的資產負債率促使輸配電 行業考慮債務性融資和權益性融資結合的籌資方式。從 長期看，要想明顯提高電力行業的效率和服務水平，必 須在電力領域引入包括私人資本在內的多種成分的投 資，優化電力企業和投資結構，實現產權多元化[10]。 第二，具體核算輸配電成本尚未前提是選擇適當的 成本核算辦法。邊際成本、平均成本、綜合成本等幾種 方法各有優缺，在具體的使用該過程中也會產生不同的 效果。確保目標不沖突并確定優先順序，才能保證所采 取政策在長期內的合理性和有效性[11]。 第三，可根據區域間比較競爭理論嘗試構建我國輸 配電價監管模型，以最大限度的實現自然壟斷行業中的 競爭。國家電力公司解體后，可以根據南方電網的價格 水平估算國家電網的實際成本，反過來南方電網的價格 水平也就是國家電網被允許的價格水平[12]。這種做法可 以較好地解決監管過程中存在的信息不透明、不對稱問 題，對我國目前輸配電價監管有著巨大的指導意義。 

4.3 進一步推進電力市場化改革 

對電網用戶進行科學的分類也有助于解決輸配電 價監管中存在的一些問題。大電力用戶對于獨立輸配電 價格和電力批發市場的形成具有推動意義。在電力批發 市場已經發育成熟的國家，大電力用戶采取“直購電” 的方式采購電力。直購電是電廠企業和終端用戶之間直 接開展交易，電網只收取特定的輸配電費。這種購電方 式能降低大電力用戶的用電成本，也能促進輸配電獨立 價格的形成和輸配電企業更大程度的參與市場競爭。直 購電的推行是未來電力市場的趨勢，因此也被看做電力 體制改革的舉措之一。為了使輸配電價監管有全面科學 合理的機制，監管部門應以充分的論據和嚴格的標準界 定直購電資質，試點工作中總結問題和方法，為電力市 場化改革的推進和輸配電價監管機制的完善奠定基礎。 此外，還可通過合理劃分電網用戶的方式實現社會 福利的分配卻不利于輸配電網企業的可持續發展。在未 來獨立的輸配電價格形成的時候，應部分地放棄這種帶 有市場管理色彩的用戶分類方法，逐步引入以客戶價值 大小為衡量標準的電價因素，例如在市場經濟發達地區 偏重于電網用戶的市場價值，而在市場經濟不發達的地 區偏重于社會福利等等。