第三次動議

　　2013年后，經濟下行壓力開始呈現。作為傳統老工業基地，重化工結構和原材料為主的特征明顯，甘肅感受到的下行壓力更直接、更嚴峻。

　　分管工業的省政府領導要求省發改委和工信委再次抓緊推行直購電，要有效解決“發不了電、用不起電”的突出問題，幫助發電和重點用電企業共渡難關，組織省內發電企業向符合產業政策的電解鋁、重點鐵合金企業生產用電直接供電，通過適當降低電力企業供電價格，促進符合條件的工業企業提高產品市場競爭力，實現發電企業提高機組利用率、用電企業降低用電成本的目的，將甘肅省基礎資源及能源優勢化為經濟優勢。

　　甘肅省工信委很快組織相關發用電企業召開了大用戶直購電會議。兩大行業組織——省冶金有色工業協會和甘肅省發電企業聯合會、三大電解鋁企業以及當地主要電力企業都派人參加了會議。

　　此時全國范圍的煤炭價格已經回落，發電集團的利潤迅速走高。但甘肅的煤炭價格依然繼續維持高位，“煤炭價格開始上漲階段，甘肅煤價漲得比較慢，所以其他地方的煤價開始回落時，甘肅的價格還在補漲。”當地發電企業一位人士說。發電企業均表示反對甘肅開展大用戶直購電。

　　煤價補漲令位于甘肅的發電企業繼續陷入虧損。發電企業繼續取得共識，反對實行以“降價”為唯一內容的大用戶直購電政策。會上，甘肅省發電企業聯合會代表表達了發電方的憂慮，一是火電企業虧損嚴重；二是省內煤炭價格仍然處于高位；三是甘肅省火電企業在西北區域盈利能力最差；四是甘肅省已經實施了向高耗能企業降價讓利措施；五是水電、風電大發，火電進入最小方式運行。

　　發電企業請求高度關注甘肅省發電企業的生存環境和狀況，政府對發電企業進行幫扶解困，切實考慮發電企業面臨的困境，維護好發電企業的基本生存環境，推動省內發電企業健康持續發展，提高甘肅省火電企業在西北區域的比較優勢。

　　發電集團已經縮減在甘肅的投資計劃。“十二五”期間，甘肅火電裝機增速放緩。盡管如此，甘肅省全口徑發電量已大大低于裝機增長。2005年至2012年，甘肅省新增的發電量中有45%的份額被水電和新能源新增發電量占據。其中2008年至2012年間，甘肅新增的總發電量中有33%的份額被風電新增裝機瓜分。“2013年當年，甘肅省發電量新增部分全部被風電和光伏發電占據。”當地一名發電企業人士說。

　　甘肅電力供大于求的狀況開始持續，2008年，甘肅火電發電利用小時跌破6000小時，2009年跌破5000小時，在西北五省排名倒數第一。此后慘烈競爭的種子早已在此埋下。

　　省工信委把發電企業的反對意見以及電力處起草的《甘肅省2013年大用戶直購電實施方案（匯報稿）》向省領導提交。

　　這份匯報稿劃定的直購電范圍為：用電側為符合國家產業政策，用電電壓等級110千伏及以上的電解鋁、重點鐵合金企業；發電側為2004年以后投產、并網運行的單機容量30萬千瓦及以上的企業，單機容量10萬千瓦及以上的水力發電企業，裝機總容量5萬千瓦及以上的風力發電企業。

　　電力處罕見地直接提出了三種交易方式，一是購售雙方自由協商交易；二是集中撮合交易。最后是政府優化配置交易，即為政府確定直購電電量、電價。

　　這次，電網企業的輸配電價也未能保住，按照國家發改委核定的甘肅省電力用戶與發電企業直接交易試點輸配電價標準的50%執行。電網企業此前已經表示甘肅公司連年困難，再動輸配電價將不利于電網的發展。

　　作為對發電企業反映煤價高、買煤難等問題的回應，工信委電力處提出，確定直購電電煤供應量和價格。由省工信委組織電力企業和煤炭企業簽訂三年電煤期貨合同，在合同中約定相應的供應煤量、質量、價格。同時，由電網公司適當控制風電、光電上網電量。

　　一個月后，甘肅省發電企業聯合會再次“上書”甘肅省政府，請求暫緩實行直購電。甘肅省發電企業聯合會在報告中提出鑒于“甘肅省火電企業虧損嚴重；節能減排壓力大、銀行貸款非常困難；甘肅省火電企業在西北區域乃至全國而言盈利能力最差，急需改變現狀以提高盈利能力；新能源裝機規模快速增長，導致火電機組發電量固有份額被其不斷切割；甘肅省實施的向高耗能企業降價讓利措施，已經侵蝕了發電企業的利益”等情況，建議暫緩推行大用戶直購電。

　　發電企業聯合會明確提出，政府在推行大用戶直購電時應考慮以下幾個條件：一是火電機組利用小時達到核價小時（5500小時）以上；二是甘肅省火電企業盈利水平在西北區域或與其他區域對比具有一定比較優勢；三是火電企業長期巨額虧損得到一定的“消化”和“緩解”。

　　一家發電企業則明確提出，資金短缺、貸款困難，負債率不斷攀升，經營舉步維艱；公司成為集團的虧損大戶；在火電機組利用小時低于核價小時下，無力承擔向其他任何企業的讓利。甘肅省已經實施的向高耗能企業的降價讓利措施，加重了發電企業的負擔。

　　同日，針對省政府擬出臺的“大用戶直供電”政策，在甘肅擁有較大份額的發電企業一把手專門向主管工業副省長做了緊急匯報、協調，無力參加以火電企業“降價讓利”為實質內容的大用戶直購電。

　　力爭之下，省政府取消了擬于當天下午省委常委會議上討論的“大用戶直供電”議題，暫時擱置了“大用戶直供電”政策的出臺。

　　主導權轉移

　　2013年3月，新一屆政府開始著力簡政放權，取消和下放了數百項行政審批等事項。在能源領域，企業投資在非主要河流上建設的水電站項目核準等權限下放至省級政府，直購電試點等審批徹底取消。2013年7月，國家能源局發文稱，“對于電力直接交易試點工作，國家有關部門不再進行行政審批。已經開展試點的地區，應在試點的基礎上總結經驗，繼續推進；尚未開展直接交易的地區，要結合地區實際開展相關工作”。由國家電監會和國家能源局重組而來的新國家能源局領導層分頭拜訪地方黨政要員，鼓勵地方開展直購電，規模要增大，比例要提高。

　　2013年8月，甘肅省大用戶直購電方案轉由甘肅省發改委負責擬定。

　　“工信委在主導直購電方案時缺乏相應的手段。”當地政府一名官員說。省里的不滿令這一任務被派至“有手段”的部門中。“價格是最有力的手段，直購電就是要動價格，沒有價格形成機制的變化，就沒有市場可言。”當地發改委一名官員直言不諱。

　　2013年9月3日，甘肅省政府以甘政發〔2013〕87號文批轉了《甘肅省電力用戶與發電企業直接交易試點方案》。這份試點方案比此前工信委電力處提出的匯報稿力度更大。

　　這一版本方案，準入的電力用戶有所擴大，增加了高科技工業用電大戶和蘭州新區的部分用戶。具體是指，電壓等級在110kv及以上且年用電增量在1億千瓦時以上，容量在315kva及以上且年用電增量在100萬千瓦時以上的高新技術企業，蘭州新區容量在315kva及以上且年用電增量在200萬千瓦時以上的企業（不含擁有自備電廠的企業）。

　　發電企業的范圍有所縮小，限于單機容量30萬千瓦及以上的火電企業（不含自備電廠）。

　　交易電量則僅限于增量用電量。其所指存量用電量是直購電方案實施前一年的實際用電量，增量用電量是指本方案實施后一年超出的部分。

　　對直接交易價格降幅則做出了明確規定：供需雙方直接交易的價格降幅不低于2分/千瓦時，其中目錄電價大工業類別中單列生產用電降幅不低于6分/千瓦時，具體價格由電力用戶與發電企業協商。參加直購電的大用戶支付的購電價格，由直接交易價格、電網輸配電價和政府性基金及附加三部分組成。輸配電價不再打折，暫按國家發改委2009年批復標準執行。

　　為了安撫電力企業，甘肅省發改委承諾，開展電力用戶與發電企業直接交易試點期間，不再另行采取電價扶持措施。

　　甘肅省大用戶直購電試點工作自2013年10月1日起開始，三廳局聯合下發通知，要求對于符合準入條件、愿意參加直接交易試點的電力用戶和發電企業，于10月15日前填報《甘肅省電力用戶與發電企業直接交易電力用戶申請、審核表》和《甘肅省電力用戶與發電企業直接交易發電企業申請、審核表》。

　　經過甘肅省發改委對各地區上報的直接交易電力用戶和發電企業申請資料的集中審核，全省符合準入條件的電力用戶共32戶，2013年10月至12月交易電量約5.16億千瓦時，2014年交易電量約49.5億千瓦時。符合準入條件的發電企業共7戶，分別是甘肅電投、國電甘肅公司、國投和華能旗下的電廠。

　　期限過后，大唐甘肅公司和中水甘肅能源公司未提出參與的申請表。

　　此次直購電的電量和價格申報方式依然維持原始狀態，由發電企業提出各自公司參與直接交易的電量、直接交易價格并且上報甘肅省發改委。符合準入條件的7家發電企業總報量15億千瓦時，其中省屬國有企業甘肅電投的兩家電廠報了13億千瓦時，其他5家僅申報2億千瓦時。

　　這一數據傳遞的消極態度顯然不能令政府方面滿意。省發改委領導向發電企業傳達了省領導的三點意見：一是甘肅省電價要向新疆、寧夏看齊；二是11月1日（三天后）直購電必須實施；三是不能讓參與的火電企業吃虧。

　　不讓參與的火電企業吃虧的一種方式是，對直購電電量的容量不予剔除，即使剔除也是按照年利用小時7000小時進行剔除。而按照國家主管部門制定的規則，是按照上一年度各自機組的利用小時進行剔除，上一年度，無一能達到5000小時。如果按照7000小時進行容量剔除，實為不剔除容量。

　　10月末，甘肅省發改委組織了直購電交易試點電力用戶與發電企業洽談會。符合準入條件的7戶發電企業、符合準入條件的電力用戶共32戶開展了報價、報量洽談。

　　長達一天的洽談均沒有取得進展。

　　上午，大工業用電中單列的14家用戶最高報價比目錄電價低4分/千瓦時，發電企業最低報價比上網電價低2分/千瓦時，未達成意向。下午，大工業用電中非單列的18戶最高報價比目錄電價低4分/千瓦時，發電企業最低報價比上網電價低1分/千瓦時：未達成意向。

　　甘肅省發改委提出：大工業用電中非單列的用戶直購電量為9億千瓦時，希望發電企業報價比上網電價低1.7分/千瓦時（上網電價平均降1.7分/千瓦時，對應大工業用電中非單列用戶電價降4分/千瓦時），有意向的發電企業次日回復。

　　通牒與妥協

　　會后，甘肅省發改委就本次直購電未達成意向情況向省領導匯報，這一舉動亦清楚告知了發電企業。此前，省領導已提出明確要求，要在11月1日開始執行直購電。

　　已感受到發電企業不太積極的態度，省政府主管部門打算用更大規模的直購電計劃來刺激發電行業。這一計劃是，打算用存量開展大用戶直購電，并試圖讓參與的發電企業更多。會后很快通知大唐甘肅公司、中水甘肅能源公司是否參加。

　　一個星期后，發電企業妥協。

　　政府、發電企業及用戶三方達成共識：2014年大工業用電中非單列的用戶直購電量7億千瓦時，6家發電企業比上網電價低1.7分/千瓦時（上網電價平均降1.7分/千瓦時，對應大工業用電中非單列用戶電價降4分/千瓦時）參與直購電。電量由甘肅電投兩家電廠以及國電靖遠、國電酒泉、國投靖遠二期、華能平涼按裝機容量分配。華能平涼發電有限責任公司最后未參與。

　　大工業用電中單列的14家企業要求更大的降價幅度，達成協議的難度更大。甘肅省發改委組織省工信委、電監辦再次組織報價會議，要求大唐甘肅公司、中水甘肅公司等“替補隊員”與會。政府方面已經強烈要求盡快促成發電企業與大工業用電中單列的14家用戶之間達成直購電協議。

　　部分用戶表達了甘肅電價在西北地區不占優勢，目前用電價格與新疆、青海等存在較大差距的意見。并提出一些建議，建議考慮動用存量進行直購電；優惠電與直購電應當互不排斥，經濟困難，電力過剩，用戶必然享受優惠。如果雙方對電價有較大差距，是否在增量部分實行階梯電價，多用則多降價。

　　一位發電企業人士說：“會上，發電企業基本沒有發言。按照市場化改革的邏輯，都覺得直購電能教育用戶，培育用戶的市場意識，目前看來，用戶沒有成長，地方政府也沒有意愿。”

　　沉悶會議的最后，甘肅省發改委提出明確要求：一是按火電降價3分/千瓦時，請雙方參照此標準積極洽談；二是原則上要求，雙方要在11月15日前達成協議。一如2010年的做法，明確電量和價格，并給出了最后期限。這一次，沒有中央政府主管部門審核，也沒有全國范圍的電價檢查。

　　在不對等的博弈中，發電企業很快妥協。大工業用電中非單列的用戶直購電量5.8億千瓦時，發用電雙方已經簽訂了合同。火電企業的降價幅度超過了政府建議的幅度，降價幅度為3.9分-4.2分。甘肅省發改委此前所說的存量直購電沒有再提及。

　　沒參加申報的企業僥幸獲得一次自保機會，共有651萬千瓦具有準入資格的火電機組未參與大用戶直購電。

　　經濟下行持續，高耗能產業經營進一步惡化，火電以及新能源發電裝機過剩局面加劇，另一方面，簡政放權和9號文醞釀的利好即將釋放。

　　各種矛盾持續交織，將如何引發了全電量直購電方案的推出？