分布式光伏發(fā)電是國際先進國家開發(fā)利用太陽能的主要方式，在我國，對緩解可再生能源電力集中開發(fā)面臨的“棄風”、“棄光”限電問題，減少集中式開發(fā)的補貼需求，特別是增加城市中的清潔能源供應具有重要意義。2013年以來，國家通過頒布電價、加大補貼、簡化審批等方式，制定了規(guī)模化發(fā)展分布式光伏發(fā)電的戰(zhàn)略。但一年多以來，我國分布式光伏發(fā)展規(guī)模仍低于預期，屋頂協(xié)調(diào)難、融資貸款難、商業(yè)模式單一等問題仍普遍存在。為識別當前制約我國分布式光伏發(fā)展的瓶頸問題，分析深層次原因，提出完善政策建議，我們于2014年7月、8月和10月分別赴廣東省三水市、浙江省嘉興市，以及山東省聊城、濟南、泰安、淄博、濰坊、青島等市開展了調(diào)研。

一、我國分布式光伏發(fā)展背景

太陽能光伏是一個高新技術(shù)行業(yè)，我國光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段。從2003年開始實施“送電到鄉(xiāng)”等國家扶貧項目起步，到2005年《可再生能源法》頒布,國內(nèi)興起了一批光伏產(chǎn)品制造企業(yè)，在江蘇、浙江、江西、河北等省，逐漸形成了光伏產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，并涌現(xiàn)了尚德、英利、賽維ldk等十幾家在國際資本市場上市、市場份額全球領(lǐng)先的企業(yè)。但由于光伏發(fā)電成本較高，這些企業(yè)主要以出口國外市場為主，國內(nèi)市場應用規(guī)模很小。自2009年全球金融危機以來，國際光伏市場需求大幅萎縮，尤其是自2011年開始，歐美國家對我國光伏產(chǎn)業(yè)實施“雙反”調(diào)查,隨后征收高額關(guān)稅，嚴重依賴國際市場的國內(nèi)光伏企業(yè)面臨生死存亡。考慮到十年來光伏產(chǎn)品價格下降了幾乎一個量級，為支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家從2013年開始，提出大力擴大國內(nèi)光伏市場應用。分布式光伏貼近電力用戶，節(jié)省了輸配電成本，大大降低了補貼需求，同時也是城市中為數(shù)不多的可開發(fā)清潔能源，因而國家提出要大力開拓分布式光伏發(fā)電市場。相關(guān)政府部門當年陸續(xù)出臺了光伏發(fā)電價格、補貼、稅收等方面相關(guān)鼓勵政策，頒布了分布式光伏項目備案、并網(wǎng)接入等管理規(guī)定，并提出未來幾年每年新增光伏發(fā)電1000萬千瓦、其中分布式占 800萬千瓦的發(fā)展目標，還將建設(shè)18個分布式光伏發(fā)電示范區(qū)，并將聯(lián)合國家開發(fā)銀行，在示范區(qū)內(nèi)探索規(guī)模化的商業(yè)開發(fā)和融資模式。電網(wǎng)公司也公布了分布式項目并網(wǎng)條例和標準，簡化并網(wǎng)程序。浙江、江西等省市縣各級政府出臺了額外補貼政策，加大支持力度。

然而，盡管各級政府高度重視、聯(lián)合施策，我國分布式光伏發(fā)展仍低于預期。截至2014年上半年，光伏發(fā)電并網(wǎng)總裝機容量2108萬千瓦，其中分布式光伏394萬千瓦，僅占19%，與發(fā)展目標相差甚遠。特別是在2013、2014年國家和地方政府密集出臺多項支持政策條件下，2014年上半年分布式光伏新增裝機84萬千瓦，僅實現(xiàn)年度發(fā)展目標的十分之一。

二、調(diào)研概況

(一)廣東三水調(diào)研情況

國家設(shè)立分布式光伏示范區(qū)的目的，是發(fā)揮園區(qū)管委會較強的管理溝通能力，從而解決屋頂協(xié)調(diào)、企業(yè)誠信擔保、融資平臺建立等問題。調(diào)研了解到，為鼓勵分布式光伏應用，三水工業(yè)園區(qū)將各種地方政策與國家鼓勵政策相結(jié)合，要求區(qū)內(nèi)新建的廠房，必須與政府簽訂屋頂使用合同，對分布式光伏發(fā)電量，給予節(jié)能減排折減優(yōu)惠，并組織專業(yè)機構(gòu)，對新建建筑和已有建筑屋頂安裝光伏的安全性進行審查。國家預期通過園區(qū)管委會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個企業(yè)屋頂建設(shè)分布式光伏項目的試點，在實際中也得到了有效執(zhí)行。

但從調(diào)研了解的情況看，三水示范區(qū)的分布式光伏項目建設(shè)進度較緩。到2014年上半年，三水分布式光伏示范區(qū)已建成13兆瓦屋頂光伏發(fā)電項目，其中只有約50千瓦是享受2013年出臺的0.42元/千瓦時補貼的分布式光伏項目，其余都是享受初投資補貼的“金太陽示范工程”項目。主要原因不在于備案、并網(wǎng)、補貼等過去困擾分布式光伏發(fā)展所存在的問題，主要還是融資問題沒有得到有效解決。

為專門支持示范區(qū)建設(shè)，國家能源局和國開行聯(lián)合發(fā)文，要在示范區(qū)內(nèi)成立以企業(yè)信用為基礎(chǔ)、以市場化方式運作的地方融資平臺，國開行向該平臺提供授信，平臺以委托貸款等有效的資金運作方式，向符合條件的對象提供融資支持。三水示范區(qū)也嘗試開展了融資模式創(chuàng)新，成立了由三水園區(qū)管委會及其他兩家企業(yè)共三家主體共同出資組建的股份制公司，以此作為融資平臺。為降低風險，國開行要求地方政府為這筆貸款提供擔保。雖然地方政府在發(fā)展分布式光伏方面非常積極，但這種擔保會占用地方政府舉債空間，影響地方政府整體融資能力，地方政府對此難以下定決心。項目公司無奈提出由股東按照股份比重提供相應金額擔保的方式獲得國開行資金，即傳統(tǒng)的股東擔保融資方式，這也意味著建立地方融資平臺的模式?jīng)]有取得實質(zhì)性突破，國家計劃通過政策性銀行支持開展融資平臺建設(shè)沒有達到預期的目的。

(二)浙江嘉興調(diào)研情況

浙江分布式光伏發(fā)展排名全國第一，與其光伏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)強、省市政府高度重視光伏發(fā)展密切相關(guān)。浙江是全國分布式光伏補貼力度最大、出臺時間最早的省份。在國家對分布式光伏補貼0.42元/千瓦時的基礎(chǔ)上，浙江省2013年出臺了全省再補貼0.1元/千瓦時的優(yōu)惠政策。2014年前三個季度，浙江新增分布式光伏 28萬千瓦，位居全國前列。

雖然嘉興并不是國家確定的分布式光伏示范區(qū)，但圍繞海潤等光伏龍頭企業(yè)，嘉興較早制定了著力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)“五位一體”綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略，即光伏裝備產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)與體制創(chuàng)新、光伏發(fā)電集中連片開發(fā)的商業(yè)模式創(chuàng)新、適應分布式能源的區(qū)域智能電網(wǎng)建設(shè)、政策集成支持體系創(chuàng)新相結(jié)合，力圖打造新能源帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。為此，嘉興市在國家和省級補貼的基礎(chǔ)上，再提出全市補貼0.1元/千瓦時的刺激政策，而下轄秀洲區(qū)更是提出再給予1元/瓦投資補貼的第四級補貼政策。秀洲區(qū)規(guī)劃建設(shè)6.1萬千瓦分布式光伏發(fā)電應用示范區(qū)項目，截止2014年6 月，全區(qū)已建成2萬千瓦，占全省新增規(guī)模的2%，相當于很多省的裝機規(guī)模。嘉興市下轄的桐鄉(xiāng)、南湖、海寧等區(qū)縣，也都類似的補貼政策。

嘉興市分布式光伏發(fā)展的成功經(jīng)驗是政府發(fā)揮了積極引導作用。嘉興市工業(yè)園區(qū)管委會對工業(yè)園區(qū)的屋頂進行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，妥善解決好屋頂業(yè)主、光伏發(fā)電業(yè)主、電力用戶三方的利益關(guān)系問題，落實屋頂資源，實施硬措施。

雖然圍繞促進光伏產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的嘉興模式取得了一定突破，但應該看到，這些成績依賴于地方政府的大力支持，特別是省、市、區(qū)三級較大的資金補貼政策，這與嘉興經(jīng)濟實力較強有關(guān)，而這種補貼優(yōu)惠取消之后的后續(xù)成長力如何，也難以評估。

(三)山東濟南、濰坊等市調(diào)研情況

山東是經(jīng)濟能源大省，電力需求量大，憑借較多工業(yè)廠房屋頂、用電負荷大的優(yōu)勢，建設(shè)了一批投資回報效益較好的分布式光伏項目，近年來分布式光伏發(fā)展較快，2014年上半年并網(wǎng)容量達到25.4萬千瓦。通過光伏開發(fā)企業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)合作的形式，拓展了分布式光伏可開發(fā)資源。如山東高速集團與英利太陽能公司合作，計劃在山東高速服務區(qū)、護坡、互通立交閑置土地、大型工礦企業(yè)、蔬菜、養(yǎng)殖大棚、沿海灘涂、池塘等規(guī)劃建設(shè)100萬千瓦分布式光伏電站。英大新能源公司與山東海化集團合作，在濰坊利用堿渣綜合治理土地計劃建設(shè)20萬千瓦分布式光伏項目，以5條35千伏電壓線路就近直供濰坊純堿廠、濱海開發(fā)區(qū)等用電需求。由于這些項目規(guī)模較大，母公司具有開發(fā)實力和貸款擔保能力，實質(zhì)是以投資建設(shè)電站但享受分布式光伏優(yōu)惠政策的方式進行開發(fā)，繞開了分布式光伏開發(fā)的收益分享機制復雜、融資擔保困難等問題。

調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，2014年國家能源局給山東省下達了100萬千瓦的年度光伏發(fā)展計劃，其中20萬千瓦是光伏電站、80萬千瓦是分布式光伏。但實際建設(shè)情況是集中式電站較多，分布式項目完不成指標。原因是電站項目電量全部銷售電網(wǎng)，收益可以保障，分布式需協(xié)調(diào)利益相關(guān)方關(guān)系復雜，及時回收電費具有不確定性。在2014年國家調(diào)整分布式光伏項目范圍之后，這些項目還是寧可將電量全部賣給電網(wǎng)，正是因為電網(wǎng)代為計量和收費的第三方售電模式仍不成熟。

三、當前制約分布式光伏發(fā)展的瓶頸問題分析

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然部分地區(qū)、部分項目仍存在電網(wǎng)接入難、補貼發(fā)放不及時、審批流程不透明等問題，但這些已不是困擾分布式光伏發(fā)展的主要障礙。當前制約我國分布式光伏規(guī)模化發(fā)展的主要瓶頸，是各種不確定性風險的存在導致項目收益預期不穩(wěn)定，難以形成完善的商業(yè)開發(fā)模式和投融資體系。這主要是因為：

(一)合同能源管理的商業(yè)模式存在較大市場風險

當前，我國分布式光伏發(fā)電項目的商業(yè)模式局限于兩種：一是自有屋頂，自發(fā)自用，余電上網(wǎng);二是合同能源管理，光伏系統(tǒng)開發(fā)商在業(yè)主屋頂建設(shè)項目，向業(yè)主供電，也可以余電上網(wǎng)，協(xié)商利益分成關(guān)系。由于自有屋頂?shù)钠髽I(yè)，并不是專門的發(fā)電企業(yè)，因而，一般情況下，我國以提供合同能源服務的第三方開發(fā)分布式光伏系統(tǒng)模式為主。但由于我國尚沒有建立有效的誠信體系，使得合同能源服務公司面臨著屋頂業(yè)務不交電費的違約風險，而一般金融系統(tǒng)沒有精力通過司法手段去降低這類不確定性帶來的風險，因而不愿意對此類項目給予融資。合同能源服務的融資難，在節(jié)能服務管理領(lǐng)域普遍存在，昭示了分布式光伏項目的融資模式需要有較大的創(chuàng)新突破。

(二)屋頂業(yè)主長期穩(wěn)定用電的風險難以消除

我國目前的補貼模式，要求擁有屋頂業(yè)主必須有較大自用電量比例，這是因為分布式光伏項目的收益包括兩個部分：一是減少的光伏發(fā)電抵消的從電網(wǎng)購電的電費支出，通常工商業(yè)電價0.8—1元/ 千瓦時;二是0.42元/千瓦時的補貼。如果自用比例較低，光伏電力只能輸送到網(wǎng)上，那項目將只能獲得當?shù)鼗痣娚暇W(wǎng)價格的收益，這個水平一般在0.3— 0.4元/千瓦時，大大低于工商業(yè)電價。因而，如果屋頂用戶電量降低，將大大降低項目收益，極端情況下，如果屋頂業(yè)務的企業(yè)倒閉，完全沒有電力消費，分布式光伏項目將不得不全部上網(wǎng)，項目收益將大大低于預期。

(三)現(xiàn)有電力體制機制限制了分布式項目擴大收益的可能

我國《電力法》規(guī)定，一個售電區(qū)只能有一個電力供應商。在電力短缺、計劃經(jīng)濟時代，這對保障電力供應、理順電力建設(shè)非常必要。但這個規(guī)定大大限制了貼近電力用戶的分布式發(fā)電項目建設(shè)。雖然國家相關(guān)部門專門出臺文件豁免了分布式光伏項目的發(fā)電許可權(quán)，但這些項目仍只能“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”，在自身無法消納全部電力的情況下，無法向相鄰的電力用戶供電。因而，分布式光伏項目的投資人只能尋找同時滿足足夠大的屋頂面積、有足夠大自用電特征的屋頂項目，這大大局限了我國分布式光伏市場的發(fā)展空間。

(四)行業(yè)信息不透明束縛了投資人的決策空間

分布式光伏項目一般有20年的發(fā)電壽命，但目前我國尚未建立分布式光伏項目信息數(shù)據(jù)庫，光伏產(chǎn)品參差不齊，開發(fā)商、運營商的能力也無法評估，項目年發(fā)電量等信息沒有充分披露的渠道。對投資者而言，這些都使得他們無法衡量項目的真正品質(zhì)。由于沒有成熟的資產(chǎn)評估體系，保險公司實質(zhì)性介入不足，使得整個分布式光伏行業(yè)的風險共擔能力大大受限。

正是由于存在上述的諸多風險，金融機構(gòu)普遍無法將分布式光伏系統(tǒng)當作一個可帶來穩(wěn)定收益的資產(chǎn)。金融機構(gòu)認為，難以真實評估分布式光伏系統(tǒng)的現(xiàn)金收益，無法對項目給予有現(xiàn)金流擔保的貸款。因而，不僅商業(yè)性銀行沒有介入分布式光伏的項目融資，連國開行這樣的政策性銀行在金融創(chuàng)新上也存在著諸多顧慮。總之，從調(diào)研了解到的情況看，分布式光伏系統(tǒng)無需燃料的發(fā)電效益及其帶來的顯著環(huán)境效益，都無法轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谙到y(tǒng)認可的抵押能力，整個行業(yè)缺乏證券化能力，嚴重缺乏持續(xù)不斷、有活力的資金投入。

四、國外發(fā)展分布式光伏經(jīng)驗

國際上分布式光伏發(fā)展較好的國家具備三方面有利條件：一是具有競爭性的電力市場，二是對可再生能源發(fā)展制定了較大力度的經(jīng)濟激勵政策，三是投資市場具備完善的信用體系。

電力市場開放競爭，市場參與主體活躍。德國一直是光伏發(fā)電領(lǐng)先國家，且80%光伏項目是以居民為開發(fā)主體的分布式光伏。普通居民對投資光伏系統(tǒng)具有可行性、積極性，除其房屋以獨棟建筑為主、具有屋頂資源外，更重要的是其開放競爭的電力市場。只要符合安全、環(huán)保、土地使用、并網(wǎng)標準等要求，投資者參與可再生能源電源開發(fā)的申請手續(xù)便捷，市場進入門檻較低。通過上下網(wǎng)安裝兩個電表，分布式光伏開發(fā)者既可以“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”，也可以全部出售，甚至可以集連成片、以股份形式共同開發(fā)并分享發(fā)電收益。美國加州等實行“凈電表”政策，電量也可以自由買賣，競爭性電力市場是重要的前提。

可再生能源發(fā)電支持力度大，保障了分布式光伏發(fā)電的市場競爭力。德國、日本等國光伏發(fā)電系統(tǒng)建設(shè)成本都顯著高于我國，基本是我國的兩倍以上，但分布式光伏發(fā)電收益穩(wěn)定、盈利空間遠高于我國，德國前兩年甚至出現(xiàn)了分布式光伏發(fā)展超過預期，政府主動控制發(fā)展規(guī)模的情況，主要得益于這些國家較大力度且持續(xù)穩(wěn)定的政策支持。政策支持力度包括兩方面：一方面是對可再生能源發(fā)電本身的支持，如德國、日本實施固定電價政策，美國實施配額制和“凈電表”政策等;另一方面，更重要的是通過稅收手段等增加化石能源利用成本，內(nèi)部化其環(huán)境外部性成本，高電價使分布式光伏獲得了公平競爭環(huán)境，具有市場競爭力。德國2014年居民電價約為26歐分/千瓦時(2.2元/千瓦時)左右，電價中各類稅收約占一半，主要是資源稅和環(huán)境稅種。在較高穩(wěn)定的收益率面前，分布式光伏成為養(yǎng)老金、保險等爭相追求穩(wěn)定回報的投資熱點領(lǐng)域。

投融資市場信用體系完備，為創(chuàng)新融資模式提供了基礎(chǔ)。美國、德國對分布式光伏系統(tǒng)投資者都建立了完善的信用系統(tǒng)，包括對組件采購、系統(tǒng)維護、電量生產(chǎn)等數(shù)據(jù)都進行實時統(tǒng)計，信息透明、及時公布，對投資者權(quán)益進行了保護，且便于對資產(chǎn)評定和估值，有利于光伏資產(chǎn)證券化。美國solarcity公司就創(chuàng)新建立了這樣一個融資平臺，利用美國投資新能源可抵扣稅的鼓勵政策，通過統(tǒng)一租賃屋頂資源，負責項目選址、開發(fā)、運營，與屋頂業(yè)主獲取、分享電費和抵稅收益。由于資產(chǎn)盈利性好，公司上市并獲取了良好信譽，將光伏資產(chǎn)證券化并向投資公司、社會資本等融資，并與特斯拉電動汽車、谷歌等公司等合作開拓新的市場，形成了良性循環(huán)。

五、促進我國分布式光伏發(fā)展的思考

分布式光伏是“第三次工業(yè)革命”所描述的能源網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合的核心技術(shù)，發(fā)展分布式光伏是實現(xiàn)新一輪能源革命的重要特征，是全球大勢所趨。就我國當前而言，分布式光伏項目投資金額小，是最易吸引社會資本的領(lǐng)域。但實際情況是，一方面大量的社會資金找不到合適的投資領(lǐng)域，只能投向房地產(chǎn)等過剩產(chǎn)能領(lǐng)域;另一方面是類似分布式光伏等新興行業(yè)缺乏足夠的資金支持，步履維艱。

雖然我國的體制機制與國外的情況有很大差異，但國外在創(chuàng)建有利于新能源發(fā)展的制度環(huán)境方面值得我們借鑒。為此，提出如下建議：

(一)切實落實已有政策，清除各種風險

一是地方政府統(tǒng)一規(guī)劃、加強協(xié)調(diào)，對新建廠房、公共建筑、高速和加油站閑置空間等提出建設(shè)分布式光伏的要求，預留場地、規(guī)范標準，保障分布式光伏資源來源。

二是加強監(jiān)管，加大對地方政府和地方電網(wǎng)公司的監(jiān)管力度，強化監(jiān)督機制，對分布式光伏政策落實情況進行定期監(jiān)督、檢查、報告，對相關(guān)政策機制進行不斷完善，及時調(diào)整不足之處，清除政策落實執(zhí)行中存在的障礙。

三是完善管理程序，進一步規(guī)范項目備案、并網(wǎng)、補貼發(fā)放流程，保障項目收益持續(xù)穩(wěn)定，盡可能消除不必要的政策實施層面風險。

(二)開展電力運營模式創(chuàng)新

必須改變電網(wǎng)公司的盈利模式，將其“購售電”價差盈利的模式，改為政府考核運營管理效率、核定盈利水平的模式。只有這樣，電網(wǎng)企業(yè)才會真正開放分布式光伏項目在配電端的發(fā)展，光伏發(fā)電沖抵其售電量不會影響其收益，從而使分布式光伏能夠向第三方售電，拓寬了對適宜屋頂?shù)倪x擇范圍，從而大大降低自用電比例不足帶來的收益降低風險，并最終形成“第三次工業(yè)”所描述的千家萬戶發(fā)展分布式清潔能源的局面。

(三)創(chuàng)新投融資政策機制

在國家金融創(chuàng)新要求的鼓勵下，深圳前海分布式光伏示范區(qū)也開展過“眾籌”模式的金融創(chuàng)新，但這個“股權(quán)眾籌”的模式?jīng)]有消除投資風險，增加了協(xié)調(diào)多達上百人利益的新風險。從國外情況看，個人用戶總投資額不大、不存在第三方風險，是最易鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域。因而，建議應加大對江浙粵等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、有自住房屋居民或農(nóng)戶的小額金融支持力度。

未來，必須要推動分布式光伏資產(chǎn)可證券化，其核心是建立透明的信息披露體系，對組件商情況、組件產(chǎn)品質(zhì)量、開發(fā)商資質(zhì)、項目發(fā)電量、地方政策變動等信息公開化、透明化，在此基礎(chǔ)上建立完善項目風險評估機制，并吸引保險機構(gòu)的介入，建立風險共擔機制，從而為電站產(chǎn)權(quán)交易等新型分布式光伏項目融資機制的建立創(chuàng)造條件。