產能過剩是維持我國經濟持續穩定發展亟待解決的問題，我國諸多行業產能已經嚴重過剩，對經濟社會發展產生了顯著影響。產能過剩會導致行業供給過多、價格下降、競爭激烈，從而導致企業開工不足，甚至倒閉、工人失業等問題，影響社會穩定，更會導致經濟大幅波動。我國的產能過剩除了在鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、造船等傳統行業存在外，在光伏設備、風電設備、新材料等新興產業也開始凸顯，且較為嚴重。國際上一般認為產能利用率在79%至83%之間比較合理，但在我國，上述行業的產能利用率一般在70%左右。

《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》指出：“化解產能嚴重過剩矛盾是當前和今后一個時期推進產業結構調整的工作重點。如不及時采取措施加以化解，勢必會加劇市場惡性競爭，造成行業虧損面擴大、企業職工失業、銀行不良資產增加、能源資源瓶頸加劇、生態環境惡化等問題，直接危及產業健康發展，甚至影響到民生改善和社會穩定大局。”可見，產能過剩問題是我國經濟發展中亟待解決的關鍵問題。

近年來，隨著產能過剩的進一步凸顯和在多個行業蔓延，這一問題更引起中央的高度重視。2013年中央經濟工作會議提出并強調“要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產能過剩矛盾作為調整產業結構的工作重點”。工業和信息化部年度工作會議也強調，著力化解產能過剩矛盾，調整優化產業結構。2013年3 月國務院常務會議進一步強調了“加快產業結構調整，要分行業提出化解產能過剩矛盾的具體辦法，責任要落實到相關部門”。

2014年中央經濟工作會議又提出“要著力抓好化解產能過剩和實施創新驅動發展。堅定不移化解產能過剩，不折不扣執行好中央化解產能過剩的決策部署”。近年來，中央多次出臺相關政策治理產能過剩問題，如《關于發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》、《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》、《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》、《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》。然而，這些政策效果有限，我國的行業性產能過剩問題仍然是制約經濟發展的關鍵問題。

為什么政府干預政策效果有限?究其原因，主要是相關政策多從市場失靈視角探尋治理產能過剩的路徑。從現有研究來看，基于規模經濟理論理解產能過剩發生機制的研究認為企業通過規模擴張降低成本，以期獲得規模收益，達到利潤最大化的追求。從行業視角來看，這種規模經濟，對其他企業形成進入壁壘，產能過剩已然成為一種企業競爭戰略。基于過度進入理論的研究主要關注行業壁壘對產能過剩的影響機制。相關研究結論認為，低進入壁壘和高退出壁壘導致企業過度進入某一行業，并造成市場集中度低，廠商迫于壓力采取低成本戰略，大幅提升產量，而共同的戰略預期，導致了行業性產能過剩。基于信息不對稱理論的研究主要集中在以“潮涌現象”解釋產能過剩發生機制上。

“潮涌現象”是指企業對行業前景產生共識性誤判，造成大量資金同時投入某幾個行業的情況，結果出現行業性產能過剩。這些基于基本經濟學原理的解釋雖然給理論界提供了許多新的思路，然而始終難以解釋為何我國的產能過剩較其他國家嚴重且具有長期態勢。這是因為上述解釋忽略了體制性因素是我國產能過剩的重要原因。經濟學基本理論難以解釋我國地方政府過度投資、重復建設，企業過度投向投資報酬率低的項目，以及地區間競爭等我國特殊因素導致的產能過剩問題，而這些因素恰恰是引發我國產能過剩的重要原因。在經濟轉型過程中，體制缺陷所導致的系統性產能過剩或者產能過剩傾向，才是真正需要關注和治理的問題。

出于這一思考，一些學者開始提出，政府規制對我國行業性產能過剩的影響，并提出投資拉動的宏觀經濟政策、官員晉升制度、預算軟約束、土地模糊產權、環境保護體制缺陷等制度缺陷導致了產能過剩的發生。上述規模經濟、過度進入、信息不對稱和政府干預理論對于產能過剩發生機制的研究，總的來看，可以分為市場和政府兩個促發因素的研究。雖然從市場和政府兩個角度的理論研究為后續學者的研究奠定了堅實的基礎，但從市場和政府兩個不同視角割裂地闡釋產能過剩問題具有一定的片面性，兩個領域的研究學者在一定程度上缺乏溝通。

對我國行業性產能過剩發生機制的探討陷入市場與政府究竟誰是引發產能過剩的根源的分歧上。然而，政府與市場并非是割裂的、全然無關的。這里認為，政府干預是誘發產能過剩的主要原因，而市場失靈是導致產能過剩的直接原因，實際是政府干預導致市場失靈引發了我國行業性產能過剩。因此，明晰政府干預、市場調節和產能過剩三者的作用關系，是揭示我國行業性產能過剩發生機制的關鍵，也更有助于系統性和整合性地提出我國行業性產能過剩的長效治理機制。

基于此，這里以我國光伏產業產能過剩為例，從政府規制失靈導致市場失靈最終引發產能過剩這一整合的角度，系統分析我國行業性產能過剩的發生機理。研究發現，政府在經濟性規制上 “錯位”、在社會性規制上“失位”，導致了行業發展不穩定、分配不公、信息不對稱、外部性等市場失靈現象，最終引發了行業性產能過剩問題。因此，明確政府干預與市場調節的邊界，政府需要在社會性規制上“補位”、在經濟性規制上適度“退位”，將供求關系交由市場自我調節。

一、案例研究

這里以我國光伏產業為例，以GOrt&amP;KlEpper提出的生命周期理論為基礎，梳理和呈現我國光伏產業在形成期、發展期、成熟期、衰退期和未來的新平衡期五個階段中，政府干預造成市場失靈，并最終導致整個產業鏈全面過剩的發展歷程。

(一)研究設計

以我國光伏產業為案例，采用縱向單案例研究方法，對政府干預下的我國行業性產能過剩問題進行研究。根據Yin的研究，對于多個不同時點上的案例研究，即縱向案例研究，適合采用單案例研究設計。因此，這里擬選擇單個案例對我國行業性產能過剩問題進行研究。對于目標案例的選擇，這里根據Pettigrew指出的 “過程是可透徹觀察到的”是變革研究中案例選擇的首要原則，選取了我國光伏產業作為案例。雖然，現階段，我國鋼鐵、水泥、煤化工、平板玻璃、電解鋁和船舶等多個行業都存在較嚴重的產能過剩問題，然而鋼鐵等傳統制造行業在新中國成立初就已經出現，且產能過剩已經持續較長時間。

由于早期信息的保存和傳播機制與當今信息時代相比有一定差距，獲得相對完整和全面的傳統制造業的整個發展生命周期的資料具有一定難度。我國真正的光伏產業發展始于20世紀末，發展歷程距今只有十多年時間，資料相對完備，整個產業的發展過程是可透徹觀察到的，選擇這一行業作為案例是較為恰當的。在資料搜集方面，這里注重資料的多樣性，從實地考察、新聞報道、文獻檢索等多種渠道獲得資料，以形成Yin所要求的“三角證據”，提高研究的效度。2010年以來，課題組多次到國家發改委、科委、工信部等相關政府部門和行業協會及江西賽維、陽光能源等光伏企業和地方光伏產業主管部門進行調研，與政府、協會、企業的相關人員進行長時間座談，以獲得一手資料，修正二手資料的偏誤。

(二)案例描述

我國光伏產業產品供過于求、產能利用率低、行業性虧損等產能過剩這些表象的背后原因是什么?在充分競爭市場上，產能過剩問題通常是由市場失靈引起的。而在我國的轉型經濟體制下，除市場因素，政府不當干預的影響較為嚴重。這里基于產業生命周期理論，對政府干預引發我國光伏產業產能過剩的過程進行系統描述。基于 Gort&Klepper于1982年提出的產品生命周期理論，產業生命周期可以分為形成期、發展期、成熟期、衰退期和新平衡期五個階段。傳統的產業生命周期理論認為，產業的發展是由市場和產品發展決定的，而我國的產業是在市場和政府雙重引導下發展的。我國的光伏產業正是在這種機制下，由于政府的推動而過快發展，過早進入成熟期，甚至衰退期(見圖一)。

1.階段一：形成期

在光伏產業形成期，政府的引導和扶持起到至關重要的作用。1998年，中央就開始關注太陽能發電在未來的應用潛力，并推出第一套3MW多晶硅電池及應用系統示范項目，并由天威英利新能源有限公司承建。這個時期，地方政府通過協助籌集資金、提供土地支持、用電支持、稅收優惠等方式給光伏產業發展以大力支持。以江西賽維為例，江西賽維2005年創立時，獲得了新余市政府的全力支持。新余市政府為賽維提供擔保，使其獲得了2億元資金;新余市國土資源局代賽維向江西省政府申請用地指標，并代其辦理相關審批手續，獲得江西省政府特批土地0.1萬公頃;在土地征用過程中，涉及農田、拆遷、補償、安置等事宜，由新余市政府全權處理;新余市贛西供電公司專門為賽維建設了總容量為151.8萬千伏安的6座變電站，相當于再造一個贛西電網，并為賽維提供24小時發電;新余市環保局專門為賽維成立了“項目環保協調領導小組”，協助甚至代其辦理環保相關手續;在后續經營中，江西賽維每年都獲得上億元的電費補貼。可見，在光伏產業形成期，地方政府的支持是光伏企業能夠順利和快速設立的關鍵要素。

2.階段二：發展期

在光伏產業的發展期，受國際市場的利好和中央政策的引導，地方政府加大扶持力度，行業內企業數量激增，產能迅速擴大。2005年前后，以德國為代表的歐洲各國加大太陽能產品補貼力度，僅德國對太陽能電池及組件產品的需求就超過了世界產能的一倍，歐洲市場迅速擴大。在這樣的背景下，國內光伏企業風生水起。同時，2005年，《中華人民共和國可再生能源法》頒布，更使整個光伏產業爆炸式增長。全國31個省(區、市)均把光伏產業列為優先扶持發展的新興產業;全國600個城市中，約有300個發展光伏產業。2006年我國就已成為世界第三大光伏電池產品生產國。

在發展期，地方政府為光伏企業的迅速擴張提供支持，促成了光伏企業的快速發展。以無錫尚德為例，2005年，無錫尚德成功完成私有化，并在美國上市，成為第一家在美國紐約證券交易所成功上市的中國民營企業，從而也使其躋身全球四大光伏企業行列，成為我國最大的光伏企業。隨著國內光伏產業的迅猛發展，我國光伏產品市場開始出現產能過剩的苗頭。2006年，太陽能電池組件產能僅為 330MW，2007年則達到1717MW，是2006年的5.2倍。2006年，光伏市場出現供求失衡，已經有知名光伏企業出現虧損，例如我國海外上市十大光伏企業之一的阿特斯太陽能2006年虧損942.99萬美元。

3.階段三：成熟期

在地方政府的大力推動下，光伏產業發展迅猛，成熟期迅速到來。2007年開始的全球金融危機導致國際市場疲軟，需求量急速下降，使得國內光伏行業的產能過剩問題凸顯。我國的光伏企業主要集中于產業的中游，而上游和下游市場都依賴于國外，對國外市場依存度偏高。因為外需萎縮，光伏行業性產能過剩問題隨之顯現。2008年，海外上市十大光伏企業中的晶澳太陽能、昱輝陽光、阿特斯太陽能、韓華新能源等光伏企業都開始出現虧損，分別虧損了787.91萬美元、5490.61萬美元、753.39萬美元和4538.47萬美元。

由于政府逆周期的救市政策，光伏行業面臨下行風險的市場信號并沒有被企業捕捉到。各級政府通過游說金融機構，為光伏企業提供貸款。2009年，國家開發銀行率先制定《太陽能光伏發電項目開發評審指導意見》，并為光伏行業授信近2500億元。2009年，財政部、科技部、國家能源局聯合發布了《關于實施金太陽示范工程的通知》及《金太陽示范工程財政補助資金管理暫行辦法》，進一步促進了光伏產業的擴張。在政策利好和投資拉動下，光伏產業產能進一步擴大。加之在建生產線等企業慣性的存在，光伏產業在產能已嚴重過剩的市場情形下，產能擴張非但沒有減速，反而繼續加大，導致光伏產業成熟期較短，迅速進入衰退期。

4.階段四：衰退期

在衰退期中，歐洲補貼逐步降低和歐美的“雙反”調查導致國外市場需求進一步萎縮，加之全球光伏產業上、中游產品嚴重產能過剩，國內生產技術落后、污染嚴重、產品質量較低、成本高企等問題，光伏行業出現行業性的虧損，光伏企業紛紛停產，許多瀕臨破產。2011年，我國光伏企業數為262家，2012年降至112家，超過一半的企業退出了光伏行業。2012年，43家多晶硅生產企業中，僅有8家勉強開工生產，其他80%的企業已經停產。2012年，江西賽維已裁員近5000人，占員工總數約22%，20億元左右的在建項目停工。2013年3月20日，無錫尚德宣布破產重組。

此時，政策持續發力，提出推行分布式光伏發電相關政策。國家發展和改革委員會圈定重點扶持的“六大六小”12個光伏企業，加強金融信貸確保其授信額度。這使地方政府重新找到了光伏產業發展的信心，在行業進入衰退期時，阻礙企業退出。地方政府通過擔保貸款、國有資產注入、地方企業并購等維持光伏企業生產經營。在國際市場需求萎縮、國內市場幾乎空白的雙重壓力下，市場機制進一步失靈。光伏產業的供需不平衡問題進一步加重，光伏企業利潤率繼續下滑并全面虧損。

5.階段五：新平衡期

雖然光伏產業尚處于衰退期中，然而隨著時間的推進和市場的發展，光伏產業新的平衡遲早會到來。光伏產業最大的問題是產能嚴重過剩，那么新平衡最突出的表現應該是產能的平衡，亦或是供給與需求的均衡。這種均衡在市場這一看不見的手的指揮下，往往通過廠商的優勝劣汰減少供給而達到。然而，光伏產業的現實是：政府試圖通過增加需求來達成均衡，以保證現存企業不退出行業。分布式光伏發電或許就是我國光伏行業新平衡期的開始。

政府從擴大內需著手，制定了多項規制政策，促進對光伏產業產品的內需。2013年6月的國務院常務會議進一步提出了支持光伏產業發展的六項措施，從政策引導、發電量并網、電價支持、金融支持、技術研究和行業重組等方面促進分布式發電站的發展。在政策引導下，光伏產業開始向下游轉移，一些在位的光伏企業和尚未進入光伏產業的企業開始投巨資建設太陽能發電站。2012 年，航天機電與寧夏自治區簽訂光伏產業合作戰略框架協議，計劃于2012~2015年在寧夏投資建設600MW光伏電站項目，預計總投資60億元，另在甘肅省投資建設總裝機容量為150MW的光伏電站，投資總額約為16億元。中國機械工業集團投資200億元建設寧夏全區2500MW沙漠生態光伏電站。江蘇聚能硅業也在烏魯木齊簽訂了200MW光伏電站合作項目，公司投資24億元。英利集團計劃到2017年，圈地1萬公頃，投資1000億元，在河北、河南、山東、陜西、山西、湖北、云南、廣西、廣東等地建設總裝機容量15000MW的光伏電站。

2013年12月初，德勤發布的《2013中國清潔技術行業調查報告》指出，從目前整個中國光伏產業鏈來看，無論是上游制造業還是下游電站開發，產能過剩的矛盾依然十分突出，迅猛發展的電站開發方面同樣存在潛在的過剩隱患。目前國內已披露的達成意向、簽約以及正在開發建設的光伏項目達到130GW，是已經擴容后的“十二五”光伏裝機目標的3倍。

二、案例發現

從對我國行業性產能過剩進行的案例分析可以看出，我國行業性產能過剩實際上是由政府規制失靈所引起的，或者說是政府規制失靈導致了市場失靈。我國行業性產能過剩從政府規制失靈到市場失靈的演進路徑如圖二所示。

(一)政府干預是行業性產能過剩的主要原因

從光伏產業的發展歷程可以看出，產能過剩矛盾不斷加劇與政府的不當干預有關。從幾次行業發展的重要轉折點來看，政府對光伏產業的推動對整個行業的發展起到了重要作用。中央依據對國際和國內市場的研制，制定相關光伏產業發展政策，促進光伏產業發展。地方政府依據相關政策，使用資源配置權力，大力扶持光伏產業的發展。

從光伏產業演進來看，政府干預引導了整個演進進程。1998年，我國第一個光伏項目就是在政府的引導下建立的。2005年，當歐洲對光伏行業進行補貼時，中央通過對市場上行的解讀制定了《中華人民共和國可再生能源法》，地方政府也以資金支持、土地支持、稅收優惠等方式對光伏企業的建立提供扶持，這造成在全國范圍內光伏企業數量迅速增長，行業競爭激烈。

2007年，全球經濟危機加劇了光伏行業風險，如果由市場機制進行自我調節，可能很多國內企業會破產倒閉，適時退出。然而，政府的干預造成了一些原本應該淘汰的企業并沒有從光伏行業中淘汰出局。2011年之后，歐洲各國對光伏行業財政補貼率陸續下降和歐美的“雙反”調查使我國光伏產業市場需求進一步萎縮，整個國內光伏行業發展面臨困境。如果金融危機時已經淘汰一些企業，所剩企業或許不會這番困難，政府也不會面臨光伏企業破產的窘迫。為挽救光伏產業，政府一方面與歐美協商“雙反”事宜，以保留原來的國際市場份額;另一方面鼓勵分布式光伏發電項目，以擴大國內需求。地方政府基于“金太陽”工程和鼓勵分布式光伏發電項目政策，采取擔保貸款、國有資產注入、地方并購等方式幫扶所轄光伏企業度過難關，使得我國光伏產業形成“腸梗阻”。

由此可見，政府干預是誘發產能過剩的主要原因。在西方經濟發達國家以及傳統的產能過剩理論研究中，市場失靈一直是學術界公認的引發產能過剩的主要原因。然而，正如一些學者所指出的，在我國，市場失靈難以全面和有效解釋行業性產能過剩問題。投資拉動和出口導向的宏觀經濟政策，以及晉升制度、預算軟約束、土地模糊產權、環境保護體制等制度缺陷是導致我國行業性產能過剩的主要原因。

(二)政府干預導致市場失靈，進而引發產能過剩

政府與市場并不是割裂與對立的，實際上政府干預在宏觀層面上直接影響了市場反應，市場失靈進一步導致了產能過剩矛盾的發生和加劇。由于政府的鼓勵和支持，光伏行業出現過度進入、過度生產、惡性競爭、市場集中度低、信息不對稱等市場失靈現象。同時由于政府不當干預，導致光伏行業市場機制失靈，供求長期處圖二我國行業性產能過剩發生機制：從政府規制到市場失靈，供求長期處于于不平衡狀態，且供給差距不斷加大。

市場作為企業經營的最重要外部環境，市場調節失靈直接影響到企業的生存與發展。在光伏行業市場失靈后，由于行業生產規模過大，企業產品庫存高企、產銷率低、利潤率逐年下降，直至出現行業性虧損。從十大中國海外上市光伏企業的虧損進程來看，2006年，虧損僅有1家，虧損總額為0.09億美元;2009年，虧損企業數量達到6家，虧損總額達4.73億美元;到2012年，10家全面虧損，虧損總額多達33.96億美元。可見，政府干預通過誘發市場失靈，導致了我國行業性產能過剩，市場機制失靈是導致產能過剩現象產生的直接原因。

三、結論及政策含義

我國行業性產能過剩問題始終是困擾學術界的一大問題，傳統的規模經濟理論、過度進入理論、信息不對稱理論等從市場機制出發的相關研究和政策方案，難以建立解決我國行業性產能過剩問題的長效機制。政府規制理論視角從我國轉型經濟下社會主義市場經濟背景出發，為控制我國行業性產能過剩提供了新的視野和相對較好的對策。然而，政府規制理論過于強調政府干預的作用，而忽視了市場調節的作用，對產能過剩的治理效果依然是短期的。

基于此，這里提出政府干預與市場調節互動的思想，認為政府干預是通過對市場的影響從而引發行業性產能過剩的，政府干預是我國行業性產能過剩的主要原因，市場失靈是二者的中介。通過以我國光伏產業為例的案例研究，可得到如下結論：一是政府在經濟性規制上的“錯位”和社會性規制上的“缺位”，是導致行業性產能過剩的主要原因。二是政府不當干預引發了市場失靈，最終導致了行業性產能過剩，市場失靈只是產能過剩的一種表象或直接原因，而非主要原因。

從根本上抑制行業性產能過剩問題，必須明確政府干預與市場調節的邊界。政府應該做好社會性規制的“補位”和經濟性規制的“退位”工作。加強市場自我調節，用市場機制解決產能過剩問題，理順供需關系，由市場機制進行自我調節，促進自由競爭，并鼓勵技術創新，從而由市場的優勝劣汰自發淘汰落后產能，保證我國經濟的平穩與可持續發展。