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壬草長

2020年2月18日，經(jīng)中央全面深化改革委員會傳批審議通過，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》（發(fā)改體改〔2020〕234號）（簡稱《實(shí)施意見》）。《實(shí)施意見》是國家發(fā)展改革委、國家能源局全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神的重要舉措，是對《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號）（簡稱“9號文”）的繼承和發(fā)展，是對五年改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

《實(shí)施意見》對深化電力體制改革，推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行提出了具體要求。一是明確劃分交易機(jī)構(gòu)和調(diào)度機(jī)構(gòu)職能。在市場運(yùn)作過程中，交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)市場主體注冊管理，組織中長期交易，提供結(jié)算依據(jù)和服務(wù)，披露和發(fā)布市場信息；調(diào)度機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行，組織現(xiàn)貨交易，依法依規(guī)落實(shí)電力市場交易結(jié)果。二是明確市場管理委員會是由多方代表組成的，獨(dú)立于交易機(jī)構(gòu)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。三是對降低電網(wǎng)企業(yè)在交易機(jī)構(gòu)中的持股比例提出具體要求。明確由國家發(fā)展改革委、國家能源局組織國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司制定北京、廣州2家區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)股改實(shí)施方案。四是提出適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展要求，探索推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)股權(quán)業(yè)務(wù)相互融合，建設(shè)區(qū)域電力市場的改革方向。

電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行一直都是本輪電力體制改革的重點(diǎn)之一，也被認(rèn)為是體現(xiàn)電力市場公平規(guī)范運(yùn)行的核心措施之一。“9號文”提出的“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”的總體思路中，“一獨(dú)立”即為“推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立、規(guī)范運(yùn)行”；《實(shí)施意見》又是經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過印發(fā)的，可見中央對電力交易機(jī)構(gòu)及其在電力市場運(yùn)營中的作用寄予了厚望。

本文以股份制改造為切入點(diǎn)，從交易機(jī)構(gòu)組織方式演變、股份制改造的必要性、應(yīng)注意的問題三方面，談一下對《實(shí)施意見》的理解。

01交易機(jī)構(gòu)組織方式的演變

2015年11月印發(fā)的“9號文”配套文件之三《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》（發(fā)改經(jīng)體〔2015〕2752號），明確“交易機(jī)構(gòu)可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會員制等組織形式”。在隨后組建的交易機(jī)構(gòu)中，大部分為電網(wǎng)企業(yè)全資子公司電力交易，只有廣州電力交易中心和廣東、廣西、云南、貴州、海南、山西、湖北、重慶等8省（區(qū)）電力交易中心為股份制公司，無會員制交易中心。

2018年8月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1246號），通知認(rèn)為交易機(jī)構(gòu)“尚未實(shí)現(xiàn)相對獨(dú)立和規(guī)范運(yùn)行”，應(yīng)大力推進(jìn)股份制改造，明確電力交易機(jī)構(gòu)“股東應(yīng)來自各類交易主體，非電網(wǎng)企業(yè)資本股比應(yīng)不低于20%，鼓勵按照非電網(wǎng)企業(yè)資本占股50%左右完善股權(quán)結(jié)構(gòu)”，并要求在2018年底前完成。從實(shí)際推進(jìn)過程來看，進(jìn)展較慢。

此后，國家層面不再提電網(wǎng)企業(yè)子公司制和會員制交易中心。與大多數(shù)期貨交易所、證券交易所采用會員制不同，電力交易機(jī)構(gòu)為什么選擇公司制作為改革的目標(biāo)和方向？

總的來說，會員制作為一種傳統(tǒng)的交易所組織形式，已有150年歷史，這種互助式的組織形式對市場的最初建立及運(yùn)轉(zhuǎn)確實(shí)發(fā)揮了重要作用。但是，隨著交易技術(shù)的革新，特別是電子交易技術(shù)在交易中的運(yùn)用，使這種相對封閉的組織模式遭到了沖擊，在市場競爭日益激烈的情況下，會員制所固有的局限性也日益突出。主要表現(xiàn)在：會員制交易所的收益不能在會員間分配，使會員管理交易所的動力不足；交易所的會員是只能參與交易的會員，從而限制了通過向其他投資者融資，擴(kuò)大交易所資本規(guī)模和實(shí)力的渠道；交易所的非營利性質(zhì)降低了交易所的管理效率，不能適應(yīng)日益激烈的競爭環(huán)境。個人認(rèn)為，正是因?yàn)闀T制的諸多不足，股份制公司逐步成為了我國電力交易機(jī)構(gòu)改革的方向。此外，我國的電力交易機(jī)構(gòu)雖然采用公司制，但卻不以盈利為目的電力交易，充分吸取了公司制和會員制的優(yōu)點(diǎn)，形成了具有中國特色的交易所組織方式。

02股份制改造的必要性

隨著電力現(xiàn)貨市場的推進(jìn)，交易機(jī)構(gòu)與調(diào)度機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)企業(yè)的數(shù)據(jù)交互相較中長期市場更加頻繁，以前的調(diào)度運(yùn)行、價格機(jī)制、信息披露與市場化改革的矛盾日益凸顯，市場主體對交易機(jī)構(gòu)中立性的呼聲逐步增強(qiáng)，此時出臺《實(shí)施意見》進(jìn)一步推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行很有必要。

而股份制改造作為《實(shí)施意見》提出的重點(diǎn)任務(wù)中唯一明確時間節(jié)點(diǎn)的一項(xiàng)，是交易機(jī)構(gòu)走向獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的第一步。國家層面為什么一直強(qiáng)調(diào)交易機(jī)構(gòu)的股份制改造？

首先，股份制改造相較于其他措施，量化指標(biāo)更為明確，操作起來更為容易。其次，股份制改造可以通過投資主體的多元化，幫助交易機(jī)構(gòu)建立和完善規(guī)范化的治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范公司運(yùn)作，加強(qiáng)內(nèi)部管理、風(fēng)險控制，為吸引外部資金、增資擴(kuò)股、提高核心競爭力、兼并融合打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)交易機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。更重要的是，交易機(jī)構(gòu)股份制改造是落實(shí)十九屆四中全會關(guān)于深化國有企業(yè)改革、完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，也是營造各市場主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護(hù)的市場環(huán)境的必然結(jié)果。

03應(yīng)注意的問題

1、交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行不等于與電網(wǎng)企業(yè)的完全割裂。《實(shí)施意見》關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范的要求與“9號文”精神一脈相承，其重點(diǎn)是在市場運(yùn)行組織中保持交易業(yè)務(wù)與市場主體獨(dú)立、強(qiáng)化政府有效監(jiān)管，而不是與電網(wǎng)企業(yè)的完全割裂。交易業(yè)務(wù)獨(dú)立的目的是避免電網(wǎng)企業(yè)依靠信息不對稱獲取不平等地位，本質(zhì)上是要回應(yīng)市場主體普遍關(guān)切，解決電網(wǎng)企業(yè)特別是調(diào)度機(jī)構(gòu)在交易規(guī)則制定、調(diào)度運(yùn)行安排、市場信息披露等方面的公開、透明、規(guī)范性等問題，鼓勵各方共同參與市場運(yùn)作監(jiān)督。同時，縱觀國際電力交易所發(fā)展歷程，電網(wǎng)企業(yè)仍然是交易機(jī)構(gòu)的大股東之一，原因就在于相較于發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)和用電企業(yè)等市場主體，電網(wǎng)企業(yè)在市場中的角色更為中立、管理更加規(guī)范，監(jiān)管起來更加方便，“9號文”提出的“管住中間、放開兩頭”的總體思路大致也是基于此方面的考慮。

2、現(xiàn)階段，交易機(jī)構(gòu)必須緊密聯(lián)系電網(wǎng)企業(yè)才能更好發(fā)揮作用。做強(qiáng)做大交易機(jī)構(gòu)，讓交易機(jī)構(gòu)在市場運(yùn)作中充分發(fā)揮作用，是讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用的重要基礎(chǔ)。同時，電力市場特別是現(xiàn)貨市場的高效運(yùn)作離不開電網(wǎng)企業(yè)、調(diào)度機(jī)構(gòu)的全方位支撐，交易業(yè)務(wù)在正常運(yùn)作中與調(diào)度、營銷、財務(wù)等業(yè)務(wù)之間存在大量的數(shù)據(jù)交互。交易機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系電網(wǎng)企業(yè)，將有利于減少交易環(huán)節(jié)，提高市場效率和服務(wù)質(zhì)量。

3、交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)作是對電網(wǎng)公司的重大政治考驗(yàn)。推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)作，既是國家電力體制改革的重點(diǎn)要求，也是對電網(wǎng)公司作為電力市場建設(shè)排頭兵的重大考驗(yàn)。電網(wǎng)公司在改革過程中必須拿出積極的態(tài)度，主動轉(zhuǎn)變職責(zé)定位，為交易機(jī)構(gòu)更充分發(fā)揮作用提供支持。調(diào)度機(jī)構(gòu)與交易機(jī)構(gòu)既要清晰劃分職能定位，又要密切配合，基于電網(wǎng)安全約束條件組織電力市場有序運(yùn)行，切實(shí)保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)。

4、投資主體的多元化并不能與獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行劃等號。股份制改造有利于改革治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式，但前提是要明確交易機(jī)構(gòu)的經(jīng)營目標(biāo)及其在電力市場中的功能定位。一方面，隨著股東的擴(kuò)充，大量發(fā)電企業(yè)將成為交易機(jī)構(gòu)的股東，在董事會、高級管理人員占據(jù)優(yōu)勢，同時發(fā)電企業(yè)還作為市場管理委員會成員在協(xié)調(diào)議事方面發(fā)揮重要作用，此外，大部分發(fā)電企業(yè)均成立了售電公司，多種因素疊加，必然提高其在市場中的話語權(quán)，而相對來說，對其監(jiān)管更加困難。另一方面，國家明確交易機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持非盈利性定位，交易機(jī)構(gòu)并不能給股東帶來利潤回報，股東的熱情可能來自交易機(jī)構(gòu)的“權(quán)利”，避免在交易中被“歧視”。試想，如果交易機(jī)構(gòu)真正可以做到獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行，還會有這么多投資者愿意參與其中嗎？因此，在股改過程中，要確保維護(hù)市場公平，堅(jiān)決杜絕市場主體借機(jī)直接參與或干預(yù)市場運(yùn)營，從而獲得不平等競爭優(yōu)勢；同時可考慮引入金融業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)作為新股東，提升交易機(jī)構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域的資質(zhì)與業(yè)務(wù)能力，探索交易機(jī)構(gòu)在未來多元化發(fā)展，滿足市場主體的多元需求。

5、交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行還需要從以下幾方面進(jìn)行系統(tǒng)考慮：交易機(jī)構(gòu)如何從電網(wǎng)企業(yè)的計劃管理部門獨(dú)立出來；如何在電力交易特別是現(xiàn)貨交易中處理好交易機(jī)構(gòu)和調(diào)度機(jī)構(gòu)的職能關(guān)系；如何確保股東不影響交易機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行；如何將對交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要落到實(shí)處；如何確保交易機(jī)構(gòu)的服務(wù)特性而非管理職能。總的來說，就是要處理好交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)、調(diào)度、股東、監(jiān)管和市場主體的五大關(guān)系。

交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行是電力市場化發(fā)展的必然結(jié)果，股份制改造是推進(jìn)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的有效措施，但不能簡單地將股份制改造與獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行劃等號。在電力市場建設(shè)過程中深入推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行才是最大的考驗(yàn)。