欄目主持人趙國政按

阿根廷是全球重要新興市場、二十國集團(tuán)成員國，也是拉丁美洲第三大經(jīng)濟(jì)體。對中國而言，阿根廷是中國在拉美的重要貿(mào)易伙伴、對外承包市場和投資目的地。

據(jù)國家發(fā)展改革委網(wǎng)站消息，阿根廷作為首個(gè)加入“一帶一路”倡議的拉美大國，于2023年6月2日，其政府代表和中國政府代表在北京簽署了《中華人民共和國政府與阿根廷共和國政府關(guān)于共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的合作規(guī)劃》，該《合作規(guī)劃》的簽署有利于促進(jìn)中阿各領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作，進(jìn)一步推進(jìn)兩國共建“一帶一路”走深走實(shí)。中國駐阿根廷大使館公使銜參贊孫怡在接受人民網(wǎng)采訪時(shí)表示：“中阿在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和清潔能源等領(lǐng)域開展了多個(gè)具有標(biāo)志性意義的合作項(xiàng)目……此外，在光伏、水電、風(fēng)能等清潔能源領(lǐng)域也取得了重要進(jìn)展，中阿共同打造了多個(gè)具有重要意義的項(xiàng)目。”

在此背景下，了解阿根廷當(dāng)前電力現(xiàn)狀，研究阿根廷的電力改革歷程及阿根廷主要電力市場及監(jiān)管機(jī)構(gòu)，借鑒阿根廷電力改革的有益經(jīng)驗(yàn)，對我國電力改革及中阿在電力領(lǐng)域的合作發(fā)展都具有較大實(shí)踐意義。

文 / 楊珺婭 北京華城(上海)律師事務(wù)所律師 劉義華 北京華城(上海)律師事務(wù)所律師

一、阿根廷電力現(xiàn)狀

阿根廷擁有拉美第三大電力市場，全國電氣化已率達(dá)到100%。阿根廷能源國秘處發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2021年，阿根廷發(fā)電裝機(jī)容量為1004.57兆瓦，同比增長24%，其中，97%來自全國26個(gè)可再生能源大型發(fā)電項(xiàng)目。

目前，阿根廷可再生能源發(fā)電覆蓋全國用電需求的13%。從電源結(jié)構(gòu)看，盡管火力發(fā)電為主要電力來源，但由于石油、天然氣、煤炭等能源供應(yīng)依賴進(jìn)口，且火電對環(huán)境負(fù)面影響較大，因此阿政府積極調(diào)整能源投資政策，大力支持風(fēng)能、水能、太陽能、生物能等可再生能源發(fā)展，以期提高能源結(jié)構(gòu)的多樣性。在相關(guān)政策支持下，以孔拉水電站(原基塞水電站)為代表的大型水電項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)，孔拉水電站是阿根廷最大的水電站，身處世界最南端的大型水電站，總裝機(jī)容量達(dá)174萬千瓦，由我國葛洲壩集團(tuán)承擔(dān)建設(shè)，是中國和阿根廷最大的合作項(xiàng)目。

根據(jù)阿根廷電力批發(fā)市場數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年1-9月，阿電力出口達(dá)2930.6吉瓦時(shí)，創(chuàng)匯5.93億美元，超過2020年全年電力出口量。由于巴西境內(nèi)河道水位下降，阿向巴西出口電力顯著提高并創(chuàng)歷史紀(jì)錄。

阿根廷國內(nèi)電網(wǎng)覆蓋率達(dá)96.4%，基本做到家家通電。目前，阿根廷電網(wǎng)最高電壓等級為500KV交流。阿根廷輸電系統(tǒng)分為：地區(qū)間聯(lián)網(wǎng)的500KV高壓輸電系統(tǒng)(STEEAT);連接區(qū)域內(nèi)發(fā)電、配電部門和大用戶的220/132KV地區(qū)輸電系統(tǒng)(STEEDT)。阿根廷供電系統(tǒng)由一家高壓輸電公司(TRANSENER)和6家區(qū)域輸電公司構(gòu)成。2021年12月，阿根廷遭遇連日高溫天氣，引發(fā)用電量激增，全國日用電總量創(chuàng)歷史新高，大布宜諾斯艾利斯市地區(qū)出現(xiàn)頻繁斷電現(xiàn)象。

2023年12月18日，阿根廷總統(tǒng)米萊簽署法令，宣布2024年全年進(jìn)入能源緊急狀態(tài)，并下令電力和燃?xì)獗O(jiān)管部門繼續(xù)介入。通過由總統(tǒng)及所有內(nèi)閣簽署的第55/2023號必要緊急法令(DNU)，要求國家能源秘書處建立機(jī)制，“批準(zhǔn)具有競爭性和自由準(zhǔn)入條件下的價(jià)格，維持實(shí)際收入水平，滿足投資需求，以確保在適當(dāng)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件下，為所有領(lǐng)域的供應(yīng)商和用戶繼續(xù)提供電能和天然氣的運(yùn)輸和分配的公共服務(wù)。”此外，法令還確定啟動在聯(lián)邦轄區(qū)內(nèi)電力和天然氣的傳輸和分配公共服務(wù)供應(yīng)商的費(fèi)率審查。費(fèi)率表必須在2024年12月31日前生效。不過在費(fèi)率審查程序結(jié)束前，有可能會批準(zhǔn)“臨時(shí)性調(diào)整和周期性調(diào)整”，因此在召開聽證會之前有可能會上調(diào)相關(guān)費(fèi)用。此外，政府從2024年1月1日起將繼續(xù)介入國家電力監(jiān)管局(ENRE)和國家燃?xì)獗O(jiān)管局(ENARGAS)，直至任命新的董事會成員。

二、阿根廷電力改革歷程及其主要內(nèi)容

(一)1991年啟動電力市場化改革，頒布《電力改革綱要》，開啟電力行業(yè)私有化進(jìn)程，調(diào)整電力工業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行工業(yè)重組、政企分開及私有化改造，在電力產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)全面引入競爭

電力改革前，阿根廷電力工業(yè)由四家國有企業(yè)垂直一體化經(jīng)營，但電力效率低下、電力供需矛盾日益突出、配電損耗嚴(yán)重。為改善供電狀況和降低電費(fèi)，阿根廷于1991年底開始了電力市場化改革，進(jìn)行電力工業(yè)重組。1992年1月， 阿根廷發(fā)布的24065號法 (LawNo24065)《電力改革綱要》，將電力部門劃分為發(fā)電、輸電、配電三個(gè)部分，重新組建發(fā)電公司、電網(wǎng)公司和配電公司，鼓勵發(fā)電企業(yè)私有化;發(fā)電引入競爭，而輸電、配電環(huán)節(jié)則處于嚴(yán)格監(jiān)管下。1992年，阿根廷政府開始對國有電力企業(yè)實(shí)施私有化改造，將垂直一體化電力公司的發(fā)、輸、配電業(yè)務(wù)分開，各自單獨(dú)成立公司。同年，建立電力批發(fā)市場，并引入零售競爭，以此促進(jìn)電力行業(yè)私有化的發(fā)展。

阿根廷電力市場化改革的主要內(nèi)容，一是結(jié)構(gòu)重組，將聯(lián)邦政府擁有的4個(gè)最大電力公司分解成發(fā)電、輸電公司、電力庫以及配電公司。二是私有化，對聯(lián)邦政府及省級州擁有的電力公司進(jìn)行私有化改造。三是垂直功能分離。四是市場化，發(fā)電和供電領(lǐng)域可自由進(jìn)出。五是電網(wǎng)對發(fā)電及大型零售用戶開放。六是組成電力庫，所有發(fā)電、配電公司以及大用戶均可自愿參加。

(二)2006年起，持續(xù)通過各項(xiàng)可再生能源的相關(guān)立法，改善國內(nèi)能源結(jié)構(gòu)，提高可再生能源發(fā)電比重，鼓勵外資對可再生能源領(lǐng)域進(jìn)行投資，制定并推出RenovAr計(jì)劃以進(jìn)一步推動國內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

為減少電力供應(yīng)缺口、降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，阿根廷政府將目光轉(zhuǎn)向可再生能源領(lǐng)域，于2006年通過國家推廣及利用《可再生能源發(fā)電法》(第26190號法)，該法作為阿根廷第一部專門發(fā)展可再生能源法，對其未來十年(2007—2017年)的能源轉(zhuǎn)型設(shè)定了預(yù)期目標(biāo)，即在2017年12月31日前，阿根廷可再生能源電力消耗須達(dá)到全國電力消費(fèi)總量的8%。為鼓勵外資對可再生能源領(lǐng)域進(jìn)行投資，阿根廷議會于2015年通過了《可再生能源監(jiān)管框架》(第27191號法)，該法不僅從宏觀角度對阿根廷未來十年的能源改革設(shè)定了總體目標(biāo)，也從微觀層面對阿根廷可再生能源產(chǎn)業(yè)提供稅收等層面的支持。

同時(shí)，為進(jìn)一步推動國內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，阿根廷制定并推出了RenovAr計(jì)劃(阿根廷可再生能源拍賣機(jī)制)。該計(jì)劃旨在通過邀請獨(dú)立發(fā)電商(IPPs)參與電力開發(fā)權(quán)競拍并授予其特許經(jīng)營權(quán)的方式，鼓勵國內(nèi)外投資商在阿根廷建設(shè)可再生能源電站并出售電力。RenovAr的本質(zhì)是一套多層級的風(fēng)險(xiǎn)緩釋安排，以購電協(xié)議和信托協(xié)議為實(shí)施基礎(chǔ)。其中，購電協(xié)議由可再生能源供應(yīng)商通過競爭性拍賣方式獲得，與阿根廷國家電力批發(fā)市場管理公司(CAMMESA)簽訂，期限20年，以美元計(jì)價(jià)，以比索支付;信托協(xié)議由MEM、BICE和可再生能源供應(yīng)商三方共同簽署，旨在為投資者提供不同層級的財(cái)務(wù)擔(dān)保。

圖2 RenovAr架構(gòu)設(shè)計(jì)圖

圖源：阿根廷可再生能源創(chuàng)新機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)踐

三、阿根廷主要電力市場及監(jiān)管機(jī)構(gòu)

圖3 阿根廷電力市場及監(jiān)管機(jī)構(gòu)圖

圖源：“一帶一路”背景下阿根廷可再生能源市場及其法律政策分析

(一)阿根廷電力批發(fā)市場(MEM)

阿根廷電力批發(fā)市場作為電力交易的平臺，連接阿根廷電力的供應(yīng)方與需求方。該電力批發(fā)市場又分為定期市場和現(xiàn)貨市場，定期市場的運(yùn)作機(jī)制是由供電方與購電方直接達(dá)成固定購售電協(xié)議，該合同協(xié)議中會明確一定期限內(nèi)的電價(jià)和供電量(通常為6個(gè)月)，雙方達(dá)成合同后，由阿根廷電力批發(fā)市場管理公司負(fù)責(zé)調(diào)度電力;現(xiàn)貨市場的運(yùn)作機(jī)制則是由各供電方每周在電力批發(fā)市場平臺提交其發(fā)電量及報(bào)價(jià)，各購電方則在電力批發(fā)市場平臺提交其電力需求量，由電力批發(fā)市場平臺對電力的買賣雙方進(jìn)行匹配，匹配成功后再由阿根廷電力批發(fā)市場管理公司負(fù)責(zé)調(diào)度電力。

(二)阿根廷電力批發(fā)市場管理公司(CAMMESA)

為了更好地對阿根廷電力批發(fā)市場進(jìn)行監(jiān)管，阿根廷能源秘書事務(wù)局聯(lián)合阿根廷發(fā)電商協(xié)會(AGEERA)、阿根廷電力分配聯(lián)合會(ADEERA)、阿根廷電力運(yùn)輸承包商協(xié)會(ATEERA)、阿根廷電力大用戶協(xié)會(AGUEERA)四大電力協(xié)會，共同建立了阿根廷電力批發(fā)市場管理公司(CAMMESA)。其中，這五大實(shí)體分別擁有該公司20%的股權(quán)，但該公司由政府任命正副董事長并保持否決權(quán)。目前，CAMMESA負(fù)責(zé)經(jīng)營和監(jiān)管本國的電力批發(fā)市場，計(jì)算現(xiàn)貨市場電價(jià)、規(guī)劃所需的發(fā)電量以及負(fù)責(zé)電力能源的調(diào)度，并最后將發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)的電力輸送到阿根廷國家電網(wǎng)(SADI)。因此，目前阿根廷電力的發(fā)、輸、配、調(diào)、售和大用電戶均由阿根廷電力批發(fā)市場管理公司主導(dǎo)。

(三)國家電力管制委員會(ENRE)

國家電力管制委員會(ENRE)是阿根廷經(jīng)濟(jì)部的下設(shè)機(jī)構(gòu)，該委員會由總統(tǒng)任命的5人成員組成，集立法、司法、行政三權(quán)為一體，按國家法律規(guī)定行事，不受任何外來干擾。委員會主要負(fù)責(zé)對阿根廷電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，主要職能有：

(1) 執(zhí)行國家電力制度;

(2)制定相應(yīng)的法規(guī)，對發(fā)、輸、配電各方及電力用戶的行為進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)制;

(3)對電力行業(yè)反壟斷和反不正當(dāng)競爭等行為進(jìn)行監(jiān)管;

(4)對授予私營企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的條件和要求作出規(guī)定。

由于阿根廷實(shí)行輸配分離以及配售分離的電力體制架構(gòu)，國家電力管制委員會還須對輸電、配電以及售電三方進(jìn)行監(jiān)管，避免其中一方突破自身職能邊界，而形成輸配一體或配售一體的電力壟斷體制。此外，國家電力管制委員會還負(fù)責(zé)制定電力行業(yè)的技術(shù)以及安全規(guī)范，監(jiān)督發(fā)電以及輸配電企業(yè)執(zhí)行電力行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，未經(jīng)其批準(zhǔn)，輸電方或配電方不得放棄送電和配電業(yè)務(wù)，或停止提供服務(wù)。

四、阿根廷電力改革對我國的啟示

(一)完善電力體系法律規(guī)范，堅(jiān)持立法先行，依法進(jìn)行改革與監(jiān)管

阿根廷以《電力改革綱要》作為指導(dǎo)本國電力改革的綱領(lǐng)性文件以及本國進(jìn)行電力改革的法律依據(jù)，而后通過立法決議規(guī)定了本國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立、職責(zé)、權(quán)限等。其通過立法，規(guī)定了電力行業(yè)新體系的基本法律特征和運(yùn)營機(jī)制，實(shí)施政企分開，進(jìn)行民營化改造，最后實(shí)現(xiàn)了電力市場的市場化運(yùn)營。

我國《電力法》自1996年正式實(shí)施，其作為規(guī)范電力事業(yè)的基本法律，可謂是整個(gè)電力法律規(guī)范系統(tǒng)的“小憲法”。在《電力法》實(shí)施后，國務(wù)院先后發(fā)布實(shí)施了31部行政法規(guī)，涉及電力領(lǐng)域的部門發(fā)布實(shí)施了1370個(gè)部門規(guī)章，形成了相對完善的電力法律體系，這也為我國電力事業(yè)的發(fā)展和規(guī)范發(fā)揮了巨大的作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國現(xiàn)行有效的電力法律體系并不能適應(yīng)電力行業(yè)發(fā)展的新情況和新要求，其制度建設(shè)滯后于市場化演進(jìn)，現(xiàn)行電力法律體系比例配置不當(dāng)，法律規(guī)范滯后甚至缺失。

因此，在我國電力體制深入改革的過程中，可學(xué)習(xí)借鑒阿根廷，進(jìn)一步完善電力體系法律規(guī)范，以法律引導(dǎo)、規(guī)范電力改革，同時(shí)使電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)有法可依，真正做到依法行政、依法監(jiān)管。

(二)完善可再生能源立法和政策支持，推動國內(nèi)可再生能源發(fā)展

阿根廷為了推動本國可再生能源的發(fā)展，不僅制定了《可再生能源發(fā)電法》(第26190號法)、《可再生能源監(jiān)管框架》(第27191號法)，制定并推出了RenovAr計(jì)劃，還在第27191號法的基礎(chǔ)上，成立了阿根廷可再生能源發(fā)展基金會，該基金會將由阿根廷國家財(cái)政部提供資金，為符合條件的發(fā)電企業(yè)或投資企業(yè)提供融資和擔(dān)保方面的支持。通過上述法律和政策，阿根廷減少了外商投資者的成本，并提高其投資可再生能源的利潤和資金回報(bào)，合理地實(shí)現(xiàn)了阿根廷本國能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。

而我國于2005年通過了《可再生能源法》，該法為我國可再生能源領(lǐng)域的基本法。為具體實(shí)施該法， 我國陸續(xù)制定了一系列有關(guān)可再生能源的法規(guī)、專門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，逐步形成了以《可再生能源法》為統(tǒng)領(lǐng)的可再生能源法規(guī)體系。但是，由于相關(guān)法規(guī)規(guī)定較為原則、模糊，內(nèi)容較雜亂、銜接性弱、不夠細(xì)致具體，導(dǎo)致法律規(guī)定的可操作性相對較弱。同時(shí)，現(xiàn)有可再生能源法規(guī)體系對于可再生能源激勵制度的規(guī)定過于原則和模糊，導(dǎo)致可再生能源激勵制度未能充分發(fā)揮其作用。

因此，可學(xué)習(xí)借鑒阿根廷，以整體視角出發(fā)， 建立健全主管部門統(tǒng)一規(guī)劃、各部門協(xié)同合作的可再生能源管理體制， 建立健全可再生能源法規(guī)體系， 以推動可再生能源激勵制度構(gòu)建成為有機(jī)整體，進(jìn)一步推動國內(nèi)可再生能源發(fā)展。

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