近日，中國人民銀行行長易綱在G30國際銀行業研討會發言，提出“考慮以競爭中性原則對待國有企業”。這是中國部級以上官員首次對“競爭中性”正面表態。

在中央企業2018年前三季度經濟運行情況發布會中，國務院國資委副秘書長、新聞發言人彭華崗表示，當前改革的思路和目標就是要使國有企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體，也就是說，經過改革以后的國有企業和其他所有制企業是一樣的，依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭，同等受到法律保護，這與“競爭中性”原則一致。他強調，自改革開放以來，中國國有企業的改革思路和改革目標就是要使國有企業和其他所有制企業一樣，并直言將踐行“競爭中性”原則。

目前來看，學界普遍對中國首次正面肯定競爭中性持有正面的解讀，認為它對消除國有—民營二元所有制鴻溝，推進國有企業改革，減少中國與世界通行慣例的“格格不入”都有所裨益。

中國人民大學國家發展與戰略研究院常務副院長聶輝華近日在接受《華夏時報》專訪時表示，提倡“所有制中立”可能表明中央政府下決心在這方面對國企進行改革，是一個積極的信號，同時也坦言，對這個改革方向表示審慎樂觀，不要低估達到目標的艱巨性。

聶輝華說，實行“競爭中性”至少需要3個條件，缺一不可：

第一，一定要真正做到讓市場在資源配置中起決定性作用，也就是說政府要少干預經濟。只要政府多干預經濟，就不可能做到公平競爭。

第二，國企應該成為“特殊企業”，不要在廣泛的領域跟民企面對面競爭，應該保持在少數，比如關系國計民生、國家戰略、國民經濟命脈的關鍵領域和重大行業。但是不能說什么都是關鍵領域，要把國企戰線收縮，盡量不跟民企競爭。

第三，我們的法律法規、很多制度要改，國企和民企必須面對同樣的游戲規則。

競爭中性(Competitive Neutrality)最早起源于澳大利亞，是澳大利亞在20世紀90年代構建全國競爭政策框架時提出的一項政策內容。當時，澳大利亞聯邦政府、州政府擁有占據大量生產資料、掌握國民經濟命脈的公有制企業，它們豁免于1974年《競爭法》的適用，并且在稅費、監管、債務擔保、貸款利率、成本核算、經營績效、破產等方面存在特殊優勢;同時，一些從事自然壟斷的政府企業兼營競爭性業務，給交叉補貼提供了機會。

電力、天然氣、電信等自然壟斷行業都存在上述問題。說到在這些行業中引入競爭、提高效率，人們會習慣性地把國有企業私有化聯系起來考慮，但澳大利亞并沒有強制各州選擇這條路徑。

以電力行業改革為例，在改革前，州政府管理、運營電力行業，州政府所有的垂直一體化電力公司獨立地建設和運行電力系統。在實施電力市場化改革時，各州政府與民眾對實行電力企業私有化有著極大的不同認知，聯邦政府并不能越俎代庖地推行電力行業私有化。當時在維多利亞州執政的自由黨主張激進的市場化改革，把所有的電力企業分拆后全部出讓(其中包括電網企業)，獲得了非常可觀的收入，緩解了其面臨的巨大財政壓力。南澳州也基本上是這種情況。然而，新南威爾士州政府試圖仿效維多利亞州對其電力企業進行分拆出讓的計劃遭到了工會組織和社會的強烈反對。在電力市場化后的十多年，新南威爾士州政府幾次嘗試私有化其部分電力資產，都因工會和社會的阻礙未能成功。直到2008年，新南威爾士州才開始向社會投資者出讓零售電企業，而后又出讓了發電企業和部分電網資產。雖然昆士蘭州在2006年將其零售電企業私有化，但是州政府多次明確表示不會私有化其發電和電網企業。澳大利亞聯邦政府、新南威爾士和維多利亞州州政府于2005年準備私有化其共同所有的雪山水電公司，但因社會上的反對聲音太大而中途放棄。

澳大利亞電力行業市場化改革啟動后，一直到現在都是國有企業和民營公司在同一市場法律法規下同臺競技，兩者規模都不小。這完全是遵循1993年提出的競爭中性原則的結果。

國企民營同臺競技

在競爭中性原則體系正式面世之前，電力領域的改革就已在醞釀之中。

澳大利亞1970年代在預期電力需求大幅度增長和政府負債成本低的情況下出現大規模興建電廠的熱潮。到了1980年代，預期電力需求大幅度增長并沒有實現，電力行業過度投資，產生的負面結果包括政府負債加重、發電裝機容量過剩(40%—70%)、能源企業人員冗余、能源供應成本過高、電價上升等。

1991年5月，澳大利亞生產力委員會(當時的國家工業委員會)受政府委托，在對能源行業一年的調研基礎上，發布了一份能源企業效率報告，認為政府公用事業的經營商業化，實施企業化的組織管理、考核及財務制度。報告表示，重組電力行業，分離發電、輸電和配售電業務，并引入競爭機制，將給經濟和用戶帶來極大收益，有利于實現國家生產力的重大提高。

澳大利亞生產力委員會是一家負責澳大利亞微觀經濟政策、法規和一系列其他社會及環境問題的審查和咨詢機構，角色與政府經濟智庫相似。他們向聯邦和州政府建議，把電力工業改組為獨立的發電、輸電、配電零售電業務，分拆發電企業，引進社會資本投資發電資產，構建發電和售電環節競爭的格局，建立國家電網的電力庫交易機制，使它們處在競爭市場之中，在行政干預小的狀態下自主經營。在澳大利亞生產力委員會調查報告的基礎上，聯邦政府與州政府聯合做出決定，讓政府企業商業化經營，與其他企業一樣參與市場競爭，政府采購社會公益服務，減少政府對企業經營的行政干預。

這份行業效率報告普遍被認為是澳洲電力改革的起點。而兩年后提出的“競爭中性”是對澳大利亞整個經濟領域的改革原則，它訂立了推進電力改革的法律與政策環境，對電力市場建設起到了一定的先導作用。

中國人民大學法學院副教授宋彪曾在《競爭中性的淵源、政策目標與公共壟斷改革》一文中提到，澳大利亞政府為了促進經濟發展、提高社會福利，委托新南威爾士(NSW)大學希爾默(Hilmer)教授為主席，組成國家競爭政策調查組，對妨礙澳大利亞競爭法實施情況進行調研論證。

1993年，調查組提出名為“國家競爭政策審查”的調研報告(National Competition Policy Review)，對澳大利亞競爭政策與立法提出修改建議，簡稱Hilmer Review。根據這份報告，由聯邦與各州、地區政府聯合組成的政府理事會召集各成員政府先后簽署三個協議：競爭原則協議(CPA)、行為準則協議(CCA)，以及實施國家競爭政策及相關改革的協議。競爭中性是競爭原則協議(CPA)的基本內容之一，旨在消除政府企業與私人企業共同競爭時因公有產權導致的資源配置扭曲。

該報告最核心的思想是通過競爭來提高效率，促進產業競爭(包括電力和天然氣行業)以提高經濟效率，增加社會福利，強調的是競爭而不是私有化。通過競爭優化資源的有效配置、激勵企業降低成本，研發新技術，提供新產品和新服務。對于公共壟斷行業，報告倡導實行結構改革，引入市場競爭或對關鍵設備私有化。它提出了三種方案：一是將行業監管職能與商業職能分離;二是將自然壟斷與潛在競爭活動分離;三是將具有潛在競爭的活動分離，由若干個企業經營，使行業競爭在這些企業間形成。

1996年，澳大利亞聯邦政府在《聯邦競爭中立政策聲明》(Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement)中最早提出了競爭中性(Competitive Neutrality)的概念和政策。其涵義是，在政府企業從事的重大商業活動中，政府不能憑借公共部門所有者的身份，利用立法或財政權力，獲得優于其他私人部門競爭者的完全競爭優勢，在非盈利、非商業活動中則不適用此原則。具體則要求與企業產權無關的稅收中性、借貸中性、回報率要求、監管中性、全成本定價等等。

結構重組與市場化改革提升效率

對公共壟斷行業實行結構改革，與澳大利亞生產力委員會早前提出對電力行業進行重構的思路一脈相承，也與2002年我國開展的以“廠網分開、競價上網”為核心的電力體制改革的思路是一致的。垂直一體化的電力行業進入行業結構重組階段，電力供應分為獨立的發電、輸電和配售電單位，后來再拆分出數個發電企業，參與市場競爭。

電力公司都隸屬于澳大利亞州政府，當時，州政府為投建電力工程，以政府名義借貸，負債累累，其中一部分是無效投資，造成了高電價現象，為了緩解這方面的壓力，結構重組是條路徑，但州政府也不愿意直接把這個行業“交”出去，這會影響未來收入。為了鼓勵各州參與全國性競爭，實現更大范圍的資源優化配置，聯邦政府認同各州應該共享改革的紅利，并建立相應機制，為州政府提供一定補償。

維多利亞州和新南威爾士州是最早進行電力行業重組的兩個州。維多利亞州分拆出5個發電企業、1個輸電網公司、 1個電力交易公司、5個配售電公司。新南威爾士州分離發電和輸電業務，組建新輸電公司Transgrid，3個發電廠、 1個輸電網、1個電力交易公司、1個電力服務公司，還都是Pacific Power的子公司。后來原公司Pacific Power 拆分為三家獨立的州政府發電企業、三家配電企業，原25家分銷企業整合成6大獨立公司，從事零售電服務競爭。

根據政府間理事會對競爭政策的審查結果，經過結構調整，澳大利亞能源市場效益得到極大提升，從電改開始的1998年到2005年，電能價格呈現顯著的下降趨勢，產業和家庭均從中受益。

整體來講，澳大利亞的電力改革確實體現了競爭中性原則，沒有倡導或者一步到位進行大規模的私有化，和英國等其他國家相比，是比較明顯的特點。雖然數十年后，電力公司也陸續私有化，但改革開始時，以提高效率為目標，更多的是考慮如何為公平競爭提供有利的先決條件，是否以及何時私有化的選擇權則留給了各州政府。

只訂立最高原則而非具體手段在一定程度上為改革掃除了顧慮。對于電力能源等具有一定公益性質的行業，如果一開始就推行私有化，由于民營企業的利潤導向，社會公眾仍存在電力供應是公益服務，應由政府企業運營的觀念，部分地方很可能根本無法推行。

重新定位政府職能

為了消除政府企業與私人企業共同競爭時因公有產權導致的資源配置扭曲，國企商業化運營是讓競爭中性“落地”的一個重要手段——政府由原來的企業所有者與經營者變為一個財務投資人，不能插手干預企業經營，而國企和民營一樣，競爭性業務都要以效率最優、利潤最大化為目標。

值得強調的是，同一州政府所屬的企業之間也是競爭關系。比如，在州屬發電企業資產的保值、增值只能通過提高經營效率來實現，不得指引所屬企業采取“聯盟”等非正當競爭手段來形成價格壟斷或瓜分市場份額。

市場監管機構同樣注重防范國企因規模過大可能形成市場力的傾向。例如，昆士蘭州政府在2015年把所屬的兩個發電企業合并成一家企業的設想引起政府市場監管部門極大的關注。能源消費者也呼吁監管機構對合并計劃進行干預。最后昆士蘭州政府考慮到發電企業合并可能推高電力價格而取消合并計劃。

另一方面是對政府監管職能的“再造”。Hilmer報告出臺的主要目的之一就是消除監管對競爭的不當限制。大量社區支持監管對消費者、公共健康安全、環境等重要利益的保護，但是這些立法在設計時并未明確考慮它們對競爭的影響，通過交叉補貼或者減少公司創新的方式，為消費者和社會帶來了巨大的成本。比如，對市場準入設置監管壁壘，再比如，國有和民營因產權不同而享有不同的約束條件，影響一個產業的內部競爭條件。因此，促進監管機制改革構成國家競爭政策的核心。

報告設計了一套監管改革的政策原則：一是監管不應對競爭產生限制，除非監管明確表示其符合公共利益;二是政府設置新監管對競爭產生限制時，應當證明已經考慮過監管的競爭效果，限制產生的收益應大于可能的成本;三是所有現行監管存在的重要限制都必須接受常規審查，審查由獨立機構實施，并接受公共評價;四是監管審查應當從國民經濟整體視角來考量其對競爭的影響。

國家競爭委員會(NCC)2005年評估報告顯示，澳大利亞各政府在10年間總體審查了約1500項監管內容，約85%的立法進行了合理修改。

回溯電力市場“開閘”前的政策環境不難看出，澳大利亞一貫的思路是訂立原則、設立標準，再將具體事情與之比對，博弈出解決方案。在此過程中，盡可能減少行政干預，花心思重塑監管工具，相信市場的自我調節功能或許是最為關鍵的三點。