02對我國可再生能源發展的啟示與相關政策建議

對我國的啟示

可再生能源消納必須以合理布局和可落地的政策措施為前提。英國和德國可再生能源發電量占比分別超過20%、30%，遠高于我國，但較少發生棄風、棄光問題。首要的原因是布局合理。英國、德國國土面積較小，負荷密度大，但陸上風電和太陽能發電仍大多接入配電網，以就近消納為主。規模較大的海上風電才接入輸電網，且輸送距離最多也僅幾百千米，在技術上不存在消納困難。第二個原因是可再生能源消納政策能夠落地，如德國對固定上網電價支持的項目，配套實行“保證購買”，偶爾發生棄風、棄光時，對損失電量也由電網先行給予一定經濟補償，所需費用則由所有電力用戶共同負擔。可見，發達國家可再生能源的無障礙上網和全額收購，必須具備相應的技術條件和制度條件。在合理布局前提下可實現經濟上的全額消納。我國地域遼闊，電力負荷地區間差異很大，要實現可再生能源的無障礙上網和全額收購，首先是可再生能源發電項目布局要與電力負荷的分布相適應，在此基礎上，還要有一系列的配套措施作保障。

與時俱進地提高可再生能源支持資金的使用效率。德國原先的固定電價加保證購買支持政策，有效地促進了各類技術之間的競爭，推動了可再生能源快速發展。英國原先對大型項目的配額加綠證支持政策，市場化程度高于固定上網電價支持，也實現了可再生能源發展的階段性目標。然而，德國的電力消費者付出了沉重的負擔，英國的補貼金額也大幅超出預期。因而，兩國政府都根據歐盟指令的要求，從2017年開始全面轉向基于競爭性招標的補貼方式，核心理念都是提高補貼的效率，持續支持可再生能源發展。我國可再生能源補貼資金缺口持續擴大，提高補貼資金的使用效率已成當務之急。因此，我國的支持可再生能源發展的政策也應與時俱進，以提高資金使用效率為主要目標進行調整。

可再生能源政策與競爭性電力市場相融合是主流趨勢。可再生能源發電作為可依賴的能源，其消納不應與市場機制相沖突。而且，也只有參與市場競爭，才能促進企業向著市場友好型的方向創新和發展。德國從2012年開始鼓勵可再生能源進入市場售電，2017年起強制推行。而英國可再生能源早在2002年配額政策實施時就已進入市場售電。但由于可再生能源發電有政府補貼，其邊際成本低的特點使其在競爭性市場中獲得了巨大的優勢，使原先的基于電能量的市場在可再生能源大量進入后，傳統電源靠電能量交易已不能生存，電力系統的可調性電源不增反降，系統安全、可靠性也隨之下降。為適應可再生能源大幅增加的局面，電力市場的規則也需要進行適應性調整。按照歐盟建立“容量機制”的要求，英國從2013年開始建立容量市場，德國從2016年開始建立備用容量機制。我國如要可再生能源健康發展，相關政策也應與競爭性電力市場的改革相協調。在政府履行補貼承諾的基礎上，應鼓勵和推動可再生能源“競價上網”，以推動其合理布局和技術創新。此外，補貼機制的設計應鼓勵可再生能源積極參與市場競爭。英國通過招標確定執行價格，對執行價格和市場參考價格的差額多退少補，市場參考價格根據批發市場平均價格而非各項目交易價格確定。德國通過招標確定在市場價格之外的固定溢價補貼，可再生能源企業必須積極參與市場提高市場化售電收入。上述基于市場機制的補貼政策設計，也都值得我們學習和借鑒。

“用電密集型”出口企業電價不宜承擔過多的社會責任。如前所述，根據歐盟的統一規定，英國和德國工商企業電價不僅不包含對居民用戶的交叉補貼，而且面臨國際競爭的用電密集型企業，還可少交可再生能源附加。而我國作為相對不發達的國家，做法卻恰好相反，大工業電價不僅承擔高額的交叉補貼，而且也是可再生能源基金征收的主要對象，由此導致我國的工業電價水平大幅高于美國的局面。為切實降低實體經濟的用能成本，我國也應借鑒英、德的做法，研究出臺減輕用電密集的出口型企業不合理電價負擔的措施。

相關政策建議

加快推進競爭性電力市場建設，為可再生能源進入市場銷售和引入基于競爭的補貼制度創造條件。根據英國、德國等歐盟國家的經驗，可再生能源參與市場才能更好促進技術創新，實現可持續發展。在競爭性市場中，可再生能源能夠憑借邊際成本低的優勢獲得上網電量保證。市場收入以上的部分通過綠證收入或市場溢價補貼解決。我國正在開展電力市場化改革，應盡早啟動電力現貨市場建設，為可再生能源參與市場創造條件，以市場化方式促進消納。適應可再生能源比例的增加，及時調整或增加市場規則，使承擔調節功能的傳統電源獲得相應收入，以市場化的方式促進資源配置。

加強總量約束和結構優化，提高補貼資金的使用效率。目前我國之所以會出現可再生能源發電補貼缺口大、消納困難的局面，最主要原因是“缺乏補貼預算與發展規模約束”，“地方得利，全國人民買單”，補貼與規劃、審批權脫節，導致各地不管電網消納條件是否具備，競相引入可再生能源發電項目。因此，解決問題的基本思路，應是“總量約束下的合理布局”，基于國情和“成本—收益”的比較，合理安排我國可再生能源支持的成本結構。補貼來自于對電力消費者征收的可再生能源發展基金，公共資金用于可再生能源的支持，應遵循效率(“資金花費相同，獲得的可再生能源產出最大”或“可再生能源產出相同，資金花費最小”)原則。

——中央政府應首先加強支持資金和項目規劃的統籌，嚴控集中式發電新建項目，重點支持“就近利用”為主的分布式可再生能源項目。

——對規模以上的風、光發電項目安裝“儲能”設施給予價格支持，以提高風、光發電的可計劃性，降低風、光發電的系統集成成本，促進風、光電力消納和儲能產業的技術進步，進而形成儲能與可再生能源的良性互動。

——將水電納入可再生能源支持政策對象。水電也是可再生的清潔能源，且可靠性大大超過風、光發電。德國、英國水電資源少，碳減排、發展可再生能源只能靠補貼風、光等非水可再生能源。我國水電資源豐富，待開發的資源也還有很多，雖然成本大多較高，但比風、光還是低多了，特別是考慮系統集成成本后的綜合成本。應借鑒英國水電發電綠證減半政策，將水電納入可再生能源支持政策框架之內。我國尚有可開發的水電資源，在資金有限的條件下，國家對可再生能源的支持，顯然應優先選擇“支持成本低”的水電。

在可再生能源立項和資金支持中引入競爭機制。根據英國、德國的經驗，固定電價支持力度大、效率低，適用于產業發展初期。強制配額可引入市場機制，但仍不能及時反映成本下降速度，不利于控制預算和規模。以競爭性招標為基礎的市場溢價補貼，不僅可提高成本效率，而且可通過招標機制設計實現預算控制或規模控制。如英國以控制預算為主要目標，以開發商自行規劃為基礎，在預算約束下選擇最具經濟性的項目。德國以控制發展規模和技術路線為目標，以政府統一規劃為基礎，按具體項目招標。我國地域遼闊，由中央政府規劃具體項目難度較大。可在確定中央財政年度資金預算或容量規模后，以固定溢價補貼為標的物進行招標。在現貨市場建立以前，合約執行價格由所在地平均發電價格加固定溢價補貼構成，現貨市場建立后，必須進入市場售電，按固定溢價和上網電量獲得補貼。

近期，因盡快履行可再生能源標桿價的“退坡”規則，根據技術進步的程度，及時降低標桿價的水平，并考慮實施“固定補貼額+項目所在地可替代電源上網電價”的支持政策，以提高電價支持和補貼資金的效率。

本文刊載于《中國電力企業管理》2018年06期，作者單位為國家發展改革委市場與價格研究所。