作為我國著名的股份制和公司問題專家，中國政法大學商學院院長劉紀鵬曾在18年前參與了國家電力公司的改革，這一事件被業(yè)界定義為我國電力市場化改革的源頭。此后，劉紀鵬以參與電改18年的親身經(jīng)歷為素材，撰寫了風行產(chǎn)業(yè)界的暢銷書——《大船掉頭——電改十八年反思與展望》。該書的紀實性、全面性、超前性以及鮮明的改革理念受到電力界普遍好評。

劉紀鵬認為，我國電力改革可劃分為三個階段：第一階段，從1997年1月國家電力公司成立并與電力部雙軌運行起至2002年3月，電力改革是由國家電力公司主導，提出“四步走”戰(zhàn)略;第二階段，2002年3月至2015年3月，《電力體制改革方案》“5號文”發(fā)布;第三階段，2015年3月15日至今，《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》“9號文”發(fā)布。

從深圳市成立我國第一家民營售電公司開始，他認為，我國電力改革終于走出“破碎式”改革模式，駛?cè)肓藦脑隽颗潆姾褪垭妭?cè)入手，推進電力改革逐步走向深入的“大船慢掉頭”的正確軌道。

“是金子總會發(fā)光”。劉紀鵬始終堅持其所提的電力改革觀點和“9號文”提出的電力改革方向相合。他堅信，我國電力改革只有在尊重國情及電力工業(yè)自身規(guī)律的基礎上，批判借鑒國際經(jīng)驗，運用正確的方法論，就一定會成功。

總結(jié)成效：

電力市場建設的成績是主要的

回顧我國電力體制改革的三個階段，“5號文”之前的五年、“5號文”到“9號文”之間的十三年、以及“9號文”之后的三年，必須承認這些年的改革成績是主要的。一是沒有發(fā)生大的電網(wǎng)安全事故，二是電力得到了長足發(fā)展。

在我國電力體制改革的進程中，“5號文”的主導思想是分拆，國家電力公司在起航不久便沉沒在大海之中。重新組建的國家電網(wǎng)公司和原國家電力公司不是一種繼承關(guān)系，這是一種間斷的、法律上互不搭界的“休克療法”式的變革。

劉紀鵬認為，電力改革應該是逐步分出電源，然后派生出售電。國家電力公司和國家電網(wǎng)公司應是派生的關(guān)系，而非徹底“休克”、重生的關(guān)系。電力堪稱國民經(jīng)濟第一基礎產(chǎn)業(yè)，其基礎性和重要性決定了它的改革對國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定十分重要，可謂牽一發(fā)而動全身，這也使得電力市場化改革之路異常艱難。電力改革的目的究竟是什么?通過行政手段拆分并人為制造競爭主體，這種打破壟斷是電力改革的目標還是手段?可以說，盡管電改已有十八年之久，但我們始終沒有把這個問題搞清楚。

打破壟斷、引入競爭機制僅僅是實現(xiàn)上述目標和價值取向的手段而已。更進一步來說，電力改革的首要任務不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否在政策激勵和法制環(huán)境設計上有所作為至關(guān)重要。

“9號文”是尊重國情、采用大船掉頭漸進的方式，沒有照搬照抄向前跨越式邁進，至少在推進售電改革、在增量配電上，按照市場規(guī)律，先提出在增量配電和增量售電的環(huán)節(jié)推進市場化。其次，沒有在配電的存量上“動刀子”，而是在配電的增量上引入競爭、引入法人實體，這是漸變穩(wěn)定的推進，是正確的改革方法。

事實上，電力改革這20年的發(fā)展，由于保留了兩家電網(wǎng)央企，沒有“一分為五”，電網(wǎng)實現(xiàn)了快速發(fā)展，同時確保了電力的安全可靠供應?？梢哉f，20年的電力市場化改革是經(jīng)得住市場推敲的，應該得到肯定。

摸清現(xiàn)狀：

打破省間壁壘的約束

改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟建設過程中，關(guān)于路徑選擇問題爭論了多年，其中的經(jīng)驗教訓值得好好總結(jié)。我國市場培育的目標是要形成一個全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場，但路徑如何選擇?是一步到位通過國家制定統(tǒng)一法規(guī)、在全國范圍內(nèi)推進統(tǒng)一市場，使市場在各個地區(qū)同步發(fā)育?還是先培育區(qū)域市場，隨著區(qū)域市場的不斷擴大和融合，逐步形成統(tǒng)一市場?劉紀鵬認為，初期我們急于推進全國統(tǒng)一市場，沒有充分考慮區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，結(jié)果是不僅統(tǒng)一市場發(fā)育不良，而且出現(xiàn)了嚴重的地區(qū)分割和市場封鎖。后來逐漸認識到，社會主義初級階段全國統(tǒng)一市場的形成不可能一蹴而就，市場的發(fā)育和市場體系的完善是一個漸進過程，其中必須有一個過渡模式與目標模式相銜接，建立若干個跨行政區(qū)、開放性的區(qū)域市場，是形成全國大市場的必經(jīng)階段?，F(xiàn)在國家總的提法是：以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展為引領，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制，推進全國統(tǒng)一市場建設。

新電改配套文件提出“全國較大范圍內(nèi)資源優(yōu)化配置”的區(qū)域電力市場，開展的就是“西電東送”、跨區(qū)跨省電力交易，可以稱之為條狀區(qū)域電力市場。其基礎一是我國能源資源中心與負荷中心的東西分離現(xiàn)實，二是網(wǎng)架結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，我國已建成了一批特高壓交直流輸電線路，這種“區(qū)域”的省與省之間，沿輸電線路分布，地理上可以是基于交流線路的毗鄰型，也可以是基于直流線路的跨越型。這種大范圍的資源調(diào)配，方向性是明確的，兩個調(diào)度控制區(qū)既可基于上一級調(diào)度機構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度，也可基于兩者協(xié)商的聯(lián)合調(diào)度。條狀區(qū)域市場內(nèi)，電力交易可以是較為精準的基于小時級負荷曲線的電力，也可以是約定峰、谷、平比例后，負荷曲線一成不變的電力，或者可稱為電量交易。北京電力交易中心組織的大多數(shù)市場化交易，以及廣州電力交易中心組織的云南送廣東掛牌交易也是基于這種區(qū)域市場。

一段時間以來，在電力資源配置中起基礎作用的調(diào)度控制區(qū)，不是省與省之間不斷融合變大，而是呈分割變小之勢。分、子公司在集團內(nèi)部的管理屬于企業(yè)結(jié)構(gòu)治理問題，與外界無關(guān)。但如果是為謀求(實現(xiàn))調(diào)度控制區(qū)的獨立，其方向就錯誤了。

劉紀鵬表示，當前，區(qū)域市場推進困難的背后深層次原因有三：一是思想不統(tǒng)一，國家有關(guān)部門推動區(qū)域市場的態(tài)度、電力企業(yè)自身協(xié)調(diào)組織區(qū)域電力交易的措施不堅決。從政績出發(fā)，大家更傾向于交易有無“全國性”、“政治性”或“政策性”(如可再生能源交易、疆電外送)。二是中央與地方政府委托代理關(guān)系和財權(quán)、事權(quán)劃分的客觀存在，以及多年來部分地方政府信用機制的缺失，導致受端地方政府對經(jīng)濟發(fā)展預期和電力供應不確定性的擔憂。三是區(qū)域市場機制建立基礎工作的缺失。機制建立需要大量基礎性工作，塊狀區(qū)域電力市場，需要協(xié)同地方政府共同研究電力規(guī)劃、投資、建設問題，以及確定電力運行中的發(fā)用電計劃、需求側(cè)管理、市場競爭和發(fā)、用、輸配價格機制問題;條狀區(qū)域電力市場，需要送受端政府間協(xié)議的市場化，需要建立從市場主體到政府的信用體系，需要跨省區(qū)輸配電價機制進一步科學化。當然不能否認，這些基礎性工作，更需要區(qū)域能源派出機構(gòu)和區(qū)域電力企業(yè)充分發(fā)揮主體性作用。

因此，要按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神和要求，著力打破省間壁壘、擴大市場化交易規(guī)模、完善電力交易和市場定價機制，堅持用改革的辦法解決改革中存在的問題，在輸配電價改革、發(fā)用電計劃放開、市場主體培育、交易機構(gòu)規(guī)范運行等重點任務落實上取得更大突破。此外，要加強省級電力市場交易工作的指導和監(jiān)管。建議有關(guān)部門在市場準入規(guī)則、市場交易規(guī)則、清潔能源消納、輸配電價核定等方面加強指導和監(jiān)督，及時糾正帶有地方保護色彩的不合理政策，維護市場秩序，保證電力市場化改革的有效推進。

明確方向：

“放開兩頭，管住中間”

目前，我國電價改革已經(jīng)完成由舊的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的兩次跨越，但當前的電價機制仍不合理。電力市場的建設，雖然電源和電網(wǎng)分開了，并且在探討電源的競價上網(wǎng)過程中，在售電側(cè)也有了逾千家民營售電公司，在下網(wǎng)電價和消費電價引入競爭，但是，目前來看進展比較緩慢。

從電力發(fā)、輸、配、售四環(huán)節(jié)的自然屬性看，發(fā)電和售電是競爭環(huán)節(jié)，應引入競爭體制;而輸配作為中間的電網(wǎng)環(huán)節(jié)，則是自然壟斷性質(zhì)，因此，不宜放開。

所以，在現(xiàn)有的電力市場模式下，“放開兩頭，管住中間”無疑是電價改革的發(fā)展方向。“管住中間”就是管輸配電價，“放開兩頭”就是要放開電源的上網(wǎng)電價和售電公司的下網(wǎng)電價，在兩頭先建立起電力市場的雛形。必須要改變國網(wǎng)和南網(wǎng)對電力的銷售和采購模式，否則，電力市場是不可能建設完全的。至于過網(wǎng)費怎么收，要認真把輸配電價核算出來，降低電網(wǎng)輸配成本，提高送電效率，重要的是順應市場化改革方向，構(gòu)造一個電源競價上網(wǎng)的全國性競爭平臺，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，最終將消費電價降下來。

售電側(cè)和發(fā)電側(cè)，是市場必須推出的兩大環(huán)節(jié)，目前的問題是，發(fā)售兩頭能否直接對接，成為競爭主體。要實現(xiàn)這一模式，就要逐步放開用戶端的購電選擇權(quán)，促進電力用戶參與市場競爭，形成多個購售電主體競爭的格局。

在明確“放開兩頭，管住中間”的改革方向后，就要堅定不移的執(zhí)行。此外，對電力人來說，可以把握主動，真正按照電力的自身規(guī)律，管住中間的自然壟斷、放開兩端的發(fā)售領域，逐步給計劃內(nèi)電量和計劃外電量指明出路，讓計劃配置資源更多地讓位于市場配置資源。

之所以要推進電力體制改革，就是因為我們發(fā)現(xiàn)從建國至今，靠計劃搞電力不行，所以才引入市場競爭。今天之所以要進一步擴大市場競爭，就是要在中國進入新時代、迎接第四次工業(yè)革命的進程中，遵循市場化的規(guī)律，逐步擴大市場范圍，管住基本競爭環(huán)節(jié)，逐步按照改革方法論，加大摸索電力市場的經(jīng)濟規(guī)律，由市場進行預測。

劉紀鵬認為，中國電力壟斷的根源在于行政壟斷，尤其是電價形成機制的行政性壟斷。當前電改要做的工作就是，保留自然壟斷，打破經(jīng)濟壟斷，廢除行政壟斷，在操作層面上“放開兩頭，管住中間”。即通過廠網(wǎng)分開，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)推入競爭領域，把輸電和配電環(huán)節(jié)保持在自然壟斷領域;同時，在監(jiān)管環(huán)節(jié)要廢除舊體制形態(tài)下以電價及投資立項方面的行政審批為核心內(nèi)容的行政壟斷。

理清思路：

做好增量配電改革

電力改革是先輸配分開，在存量上“動手術(shù)”，還是先解決增量配電，推進改革?目前看來，存量的輸配分開的時機還尚不成熟。一方面，輸電和配電之間有沒有必要這樣形而上學地分開;另外，在第四次工業(yè)革命的沖擊下，電力工業(yè)發(fā)生變化，不僅有互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、分布式能源、三聯(lián)供，還有分布式電廠的一系列新思路，改革思路必須根據(jù)技術(shù)革命的發(fā)展逐步調(diào)整。

未來發(fā)展中，電網(wǎng)始終是電力改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且這個環(huán)節(jié)需要加強監(jiān)管，這個環(huán)節(jié)的價格不是由競爭形成的?，F(xiàn)在要認清，只有電網(wǎng)環(huán)節(jié)才具有自然壟斷性質(zhì)，才是電力的核心。而電力改革，必須堅持在市場化的背景下，把自然壟斷縮小到最低程度。

根據(jù)電力產(chǎn)品的特點，逐步引入電力市場化，既然電力發(fā)輸配售的中間環(huán)節(jié)是自然壟斷，不屬于競爭環(huán)節(jié)，那么它的價格應該如何制定就是關(guān)鍵。解決價格的形成機制后，再來討論輸配分開的問題。

我國未來電力改革方向的出發(fā)點應從打破政府行政壟斷審批電價入手，而不是從拆分電網(wǎng)企業(yè)入手，繼續(xù)做“改體不改制”的草率選擇。劉紀鵬指出，電力改革的最終目的是讓消費者和用戶用上安全可靠、質(zhì)優(yōu)價廉的電力產(chǎn)品。從微觀上講，電改目標理應定位于為消費者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價廉、安全的電力產(chǎn)品和服務，使消費者得到實惠，同時促進經(jīng)濟效益提升;從宏觀上看，電力改革的核心價值取向旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產(chǎn)、消費及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。

借鑒經(jīng)驗：

電力期貨交易所

是實現(xiàn)市場化最有效的途徑

“5號文”推出的前后，有人提出要像證監(jiān)會組建股票交易所、培育證券公司那樣培育電力期貨交易所、培育售電公司。劉紀鵬認為，如果當年的電監(jiān)會有了自己的交易所，有了100多個證券公司那樣的售電公司，有了自己的電力牌照，國家電監(jiān)會有可能不會“出師未捷身先死”。

電力作為二次能源，不僅具有期貨商品易于劃分種類、轉(zhuǎn)運容易、價格波動頻繁、交易規(guī)模大且眾多交易者的大部分特點，還具有峰谷電價不同、不可貯存等自身的獨特性。所以，電力產(chǎn)品是最好的金融品種，電力現(xiàn)貨、遠期現(xiàn)貨及期貨交易等多品種交易是可行且必須的。

劉紀鵬指出，國外電力期貨市場已發(fā)展成熟，以美國為先，英國、德國、法國、波蘭、澳大利亞等國家都根據(jù)需要相繼建立了電力期貨交易市場。建立的初衷，首先是解決電力的預測，解決的辦法是和市場化的資源優(yōu)化配置結(jié)合起來，這就必須把電力產(chǎn)業(yè)資本和金融資本結(jié)合。交易員大部分來自金融機構(gòu)，電力的合約預測，最難的往往是根據(jù)電力的規(guī)律，每年每月每天幾個電力高峰、產(chǎn)品組成的合約。

所以，如何建立電力市場，我們應該放開眼界，不要簡單局限在省為實體、區(qū)域市場、兩網(wǎng)合并成一家企業(yè)建大市場上，而是要看到當今國際電力市場上最先進的形式——電力期貨合約交易所，把幾個重要時期的電力產(chǎn)品變成合約的方式，在電力交易所里面進行交易，交易的人不是用電者，而是金融機構(gòu)，承擔的是服務作用，他們買電買合約也不是為了自用，而是為了賣給用戶。所以，電力市場化建設要參考國際規(guī)則，按照金融產(chǎn)品合約交易的方式來讓全民承擔，而不是簡單地由用戶承擔，這本身就是我國電力市場和金融結(jié)合，向國際規(guī)范的電力市場跨越的標志。

劉紀鵬認為，我國開展電力期貨交易的時機已經(jīng)成熟，無論是國際借鑒，還是從我國市場化發(fā)展的程度看，亦或是目前國內(nèi)已經(jīng)開通的大商所的石油產(chǎn)品、鄭州所的農(nóng)產(chǎn)品來看，電力產(chǎn)品開展期貨交易，比上述品種都更加有利，都更加受金融界的青睞。而且在這個過程中，把預測問題、交易問題、多層次的市場開拓、多品種的開發(fā)相結(jié)合，既有借鑒，又可根據(jù)我國的特高壓電網(wǎng)布局開展全網(wǎng)交換，以及分布式電源的逐步推出，統(tǒng)籌考慮。

可以說，我國已經(jīng)積累了對石油、煤炭、金屬和農(nóng)產(chǎn)品期貨交易的豐富經(jīng)驗，只需要把這些交易所完整的交易規(guī)則、結(jié)算手段、產(chǎn)品合約、標準合約的制定借鑒過來，電力的期貨交易所就可能誕生，完全可能實現(xiàn)突破，從現(xiàn)在簡單的即時交易、現(xiàn)貨交易、遠期現(xiàn)貨交易，進入到期貨交易?，F(xiàn)在的電力仍然是遠期現(xiàn)貨，并沒有形成合約，沒有形成金融概念，沒有引入金融機構(gòu)做中間承擔風險、共擔收益的介質(zhì)，所以只要把金融機構(gòu)引進來，把遠期現(xiàn)貨變成期貨合約交易的問題會迎刃而解。

未來，應該充分借鑒發(fā)達國家電力市場體系的種類和模式，盡快組建一個從事電力現(xiàn)貨、遠期現(xiàn)貨及期貨交易的電力交易所。由于我國電力工業(yè)的發(fā)展，長期以來都是實施計劃經(jīng)濟體制下的發(fā)展規(guī)劃，電力不是過剩就是過荒。如果通過開展電力遠期現(xiàn)貨和期貨市場，用市場手段尋找電力市場發(fā)展的周期性波動規(guī)律，并由遠期現(xiàn)貨和期貨的交易商主要承擔預測和規(guī)劃的風險，才是電力體制改革的發(fā)展方向，才能最終解決電力這一國民經(jīng)濟第一基礎產(chǎn)業(yè)的短期、中期、長期發(fā)展規(guī)劃的問題。