——《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》亮點解讀

國家發展改革委經濟體制與管理研究所 王喆

　　近日，各方期盼已久的新一輪電改配套文件終于落地。作為電力體制改革歷史上具有里程碑意義的一件大事，9號文及其系列配套文件的發布不僅凸顯了經濟新常態下黨中央、國務院對電力體制改革的高度重視，而且標志著新一輪電力體制改革的頂層設計已大致完成，即將進入全面試點、有序推進的新階段。

　　六份配套文件直指新時期電力體制改革的重點、難點和敏感領域，提出了不少創新性的改革舉措。特別是《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）明確了組建“相對獨立的電力交易機構”的任務，是系列配套文件中最突出的亮點之一。本文將從“為何要組建相對獨立的交易機構”、“如何組建相對獨立的交易機構”、“如何打造規范運行的交易平臺”、“怎樣加強對交易機構的監督管理”四個方面對該亮點進行解讀。

　　一、為何要組建相對獨立的交易機構？

　　交易制度安排是世界各國電力市場化改革的核心和要害，也是現代電力系統重要的公共環節。要實現發用電各方自主交易和電價由市場決定，重要的是要有一個專門的交易場所和平臺，為此需要建立獨立的電力交易機構。目前，我國的電力交易機構設在電網企業內部，在這種“一體化設置”情況下，電網企業有可能借助信息不對稱優勢和各種技術性手段謀求不當利益，直接影響到電力市場交易的公平和公正，這也是市場化改革以來電網企業被廣為詬病之處。《實施意見》鮮明地提出了推進交易機構相對獨立的要求，將原來由電網企業承擔的交易業務與其他業務分開，形成規范運行、公平公正的交易平臺。交易機構按照政府制定的規則，為市場主體提供公平透明的交易服務，及時披露和發布市場信息，并接受政府監管。電力交易機構由電網“內設部門”向“相對獨立”的重大轉變，為電網真正實現無歧視開放奠定了基礎，有利于減少電網企業對市場交易的影響和干預，有利于為發電企業和用戶直接交易搭建統一、便捷的平臺，有利于形成“多買多賣”的市場格局，有利于信息公開、公平交易和市場監管。

　　此外，從國際經驗上看，電力交易與電網的資產所有、運營以及調度的功能分離是一種廣泛采用的模式，交易機構獨立于電網企業也是主要電力市場化改革國家的共識；從實施難度上看，利用現有的機構和平臺組建相對獨立的電力交易機構，并不改變目前的行業組織結構和安全責任體系，其改革難度和成本相對于輸配分離、配售分離以及調度獨立要小得多，有利于最大限度凝聚改革共識，形成改革合力。

　　二、如何組建相對獨立的交易機構？

　　電力交易機構應如何組建并確保做到“相對獨立”？《實施意見》從職能定位、組織形式、市場管理委員會、體系框架、人事財務權限、交易與調度業務銜接六大方面提出了具體操作方案。

　　1、職能定位。文件首先對電力交易機構的性質和功能進行了界定，即“電力交易機構是相對獨立于電網企業運行的專業、非營利性的交易機構，其主要功能是服務電力需求”。接下來，明確了電力交易機構的主要職責，即“交易機構主要負責市場交易平臺的建設、運營和管理；負責市場交易組織，提供結算依據和相關服務，匯總電力用戶與發電企業自主簽訂的雙邊合同；負責市場主體注冊和相應管理，披露和發布市場信息等”。

　　2、組織形式。電力交易機構的建設要因地制宜，既可以將現有的交易機構進行“整建制劃撥”，也可以引入多元化市場主體。文件指出：“交易機構的組建可以采取電網企業相對控股的公司制、子公司制和會員制等組織形式。其中，電網企業相對控股的公司制交易機構，可以吸納第三方機構、發售電企業及電力用戶參股”。具有電子化集中交易、電力市場設計等方面經驗和能力的第三方機構的參與，有利于充分發揮其專業優勢，有利于改善交易機構的治理結構，有利于進一步提高交易機構的獨立性、公正性、客觀性和權威性。

　　3、市場管理委員會。由電網企業、發售電企業、電力用戶等按類別選派代表組建市場管理委員會，旨在維護市場“三公”，保障市場主體的合法權益。文件明確了市場管理委員會的職責：“負責研究討論交易機構章程、交易和運營規則，協調電力市場相關事項等”。市場管理委員會的建立，有利于充分發揮非政府組織在電力交易中的作用，有利于與政府監管一起構建“縱橫聯動”的協同監管機制，有利于促進交易規則的完善和市場公平。

　　4、體系框架。電力交易機構的體系框架設定要以促進電力資源在全國范圍內的優化配置為目標，既要避免數量太少不能滿足交易需要，又要避免數量太多增加不必要的交易成本。文件指出：“有序組建相對獨立的國家和區域、省（區、市）交易機構，形成分工明確、相互支撐、互為補充的全國電力交易機構體系”。并明確了交易機構間的關系：“各交易機構之間僅有業務合作關系，互不隸屬、相互開放”，這和目前電網企業一體化設置的三級電力交易中心體系有了本質區別。

　　5、人事財務權限。文件指出：“試點交易機構應具有履行交易職責相適應的人、財、物，日常管理運營不受市場主體干預，接受政府監管”，同時對人員和收入來源也予以了明確。交易機構的人事權和財務權保持獨立，可以使其不受上級單位及其他市場參與者的干擾，有助于吸引更多投資者進入電力市場。

　　6、交易與調度業務銜接。近年來電網企業內部已經將兩個部門進行了功能區分，配合效果總體良好。由于交易機構的獨立，必須對兩者的職責及業務關系予以進一步厘清。文件指出：“交易機構主要負責市場交易組織，調度機構主要負責實時平衡和系統安全。短期和即時交易由交易機構和調度機構共同實現”。具體說，年度、月度的交易及電力電量平衡由交易機構來完成，調度機構在執行交易結果的基礎上，負責日內的實時電量交易、涉及電網運行安全的輔助服務交易及電力平衡。除非在緊急情況或系統發生故障時，調度不得隨意調整交易結果。

　　三、如何打造規范運行的交易平臺？

　　《實施意見》從擬定交易規則、交易平臺建設與運維、市場成員注冊管理、交易組織、交易計劃編制與跟蹤、交易結算、信息發布和風險防控八個方面，對交易平臺的規范運行提出了具體操作方案，以更好地支撐多元化市場主體的接入，為各類交易主體提供更加優質、便捷、安全的交易服務。

　　1、擬定交易規則。交易規則公平是實現交易結果公平的制度前提。為此，文件明確指出，市場交易品種的設計、交易規則的編制需以市場建設目標和市場發展情況為基礎，即交易規則需隨市場環境變化而靈活調整。

　　2、交易平臺建設與運維。交易平臺是信息與信息系統的物理載體，有必要根據市場實際需要不斷健全功能，理應充分應用云計算、大數據等前沿技術，提升平臺的信息交互、共享水平，從而提高各項交易進行的效率，降低交易成本。

　　3、市場成員注冊管理。文件明確提出，由省級政府按年度公布當地符合標準的發電企業和售電企業主體，對用戶目錄實時動態監管，這樣就對市場成員的準入標準有了嚴格的考核要求。同時，市場成員與交易機構須簽訂入市協議和交易平臺使用協議，由交易機構按照規定進行統一管理。

　　4、交易組織。組織交易是交易平臺的主要職責，交易組織的規范性是交易平臺規范運行的必要條件。文件明確了交易組織的具體職責：“發布交易信息，提供平臺供市場成員開展雙邊交易、集中交易。按照交易規則完成交易準備，發布電力交易公告，通過交易平臺組織市場交易，發布交易結果”。

　　5、交易計劃編制與跟蹤。交易計劃的編制與跟蹤，應嚴格遵守市場交易規則，以保障交易的規范性、公平性。因此，文件指出：“根據各類交易合同編制日交易等交易計劃，告知市場成員，并提交調度機構執行，跟蹤交易計劃執行情況，確保交易合同和優先發用電權合同得到有效的執行”。

　　6、交易結算。文件指出：“根據市場交易發展情況及市場主體意愿，逐步細化完善交易計算相關辦法，規范交易結算職能”。交易機構不參與結算，只提供結算依據和相關服務，從而避免提供結算依據與交易結算聯合產生尋租空間。

　　7、信息發布。交易信息的公開透明，能夠為市場主體提供可靠的決策參考，同時促進交易規則的完善和市場公平。因此，文件指出：“按照信息披露規則，及時匯總、整理、分析和發布電力交易相關數據及信息”。

　　8、風險防控。電力是特殊商品，電力系統的安全可靠性至關重要。在交易平臺的運行過程中，必須要實施風險防控，防患于未然，從而降低改革風險。因此，文件指出：“采取有效風險防控措施，加強對市場運營的監控分析，當市場出現重大異常時，按規則采取相應的市場干預措施，并及時報告”。

　　四、怎樣加強對交易機構的監督管理？

　　構建多元化監督體系，能夠為政府降低行政成本，也有利于形成立體多維的監管格局，進一步提升監管效能。我們不僅要充分發揮政府在監管中的主導作用，也要重視外部獨立機構以及市場參與者等多元力量參與，積極發揮非政府組織在電力交易中的輔助作用。為此，《實施意見》從市場監管、外部審計、業務稽核三方面，給出了加強監管組織體系和制度建設的具體操作方案。

　　1、市場監管。有效的市場監管，是建立規范運行的電力交易機構體系的重要保障。因此，文件提出：“能源監管機構，政府有關部門依法依規對交易機構實施監管。為維護市場秩序，交易機構按授權對市場主體和相關從業人員違反交易規定、擾亂交易秩序等違規行為進行查處和報告”。

　　2、外部審計。外部審計中，審計人員與管理當局不存在行政上的依附關系，不需看交易機構的眼色行事，而只需對國家、社會和法律負責，從而保證了審計的獨立性和公正性。因此，文件提出：“試點交易機構應依法依規建立完善的財務管理制度，按年度經具有證券、期貨相關業務資格的會計師事務所進行外部財務審計，財務審計報告應向社會發布”。

　　3、業務稽核。第三方機構對電力交易開展情況進行業務稽核，對于強化交易機構的內控機制、促進交易平臺的規范運行和防范風險具有十分重要的現實意義。因此，文件提出：“可根據實際需要，聘請第三方機構對交易開展情況進行業務稽核，并提出完善規則等相關建議”。

　　綜上分析，《實施意見》的最大亮點是：在綜合考慮我國具體國情和體制傳統的基礎上，明確了組建“相對獨立、規范運行的電力交易機構”的目標任務并細化了具體的改革舉措。應該說，這是一份從電改實際需求和現實可行性出發，具有較高共識度和較好操作性的理性務實的改革方案。