今年5月至6月，全國人大常委會啟動了《可再生能源法》實施以來的首次執法檢查，調查內蒙古、江蘇、甘肅、北京、河北等14個省(區、市)的執行情況。在日前舉行的十二屆全國人大常委會第四次會議上，全國人大常委會執法檢查組向會議提交了《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》。

在可再生能源法和有關配套政策的推動下，我國可再生能源產業進入全面、快速、規模化發展階段。截至2012年年底，我國可再生能源發電裝機規模占總發電裝機比例達28%，比2005年提高5個百分點;可再生能源發電量約占全國總發電量的20%，比2005年提高4個百分點。不過，全國人大常委會副委員長陳昌智在作《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》時指出，目前電網建設普遍滯后于可再生能源發展;可再生能源發電全額保障性收購制度未得到有效落實;可再生能源電價附加和補貼機制還有待健全。

利益驅動管理體制很“糾結”

近年來，我國可再生能源利用發展迅速。據統計，截至2012年年底，我國水電裝機容量2.49億千瓦，風電并網裝機6300萬千瓦，太陽能光伏發電裝機650萬千瓦，可再生能源產業已成為新的經濟增長點。

“法是利器，是規范，是硬的約束。如果沒有《可再生能源法》，可再生能源產業發展到今天這樣一個水平是不可想象的。”全國人大環境與資源保護委員會主任委員陸浩表示。

但是，全國人大常務委員會委員陳吉寧表示，目前我國可再生能源發展總體來看仍然是GDP導向。“與GDP相關的利用發展得就非常快，比如風力發電、太陽能光伏發電。而跟GDP不那么相關的，比如生物質，總體上發展得就不是很好。”

《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》指出，盡管國家可再生能源“十二五”發展規劃早已頒布，但國家電網規劃至今沒有出臺，電網建設普遍滯后于可再生能源發展。

“各方都有自己的利益訴求，都從自己的利益點出發，所以就造成了這種現狀。”中國可再生能源學會副理事長孟憲淦接受記者采訪時表示，“光伏最熱的時候，全國600多個城市中有300多個要發展光伏產業，100多個表示要建產值500億元、1000億元的光伏產業園，可事實上全國的光伏產業總產值才3000億元。這種搞法，怎么可能不出問題?”

“可再生能源發展不應以GDP的增長作為推動力，而是要切實把它作為國家的能源戰略來抓。”陳吉寧表示。

“可再生能源產業健康發展，需要國家有一個部門來統一管理。”孟憲淦表示，“按照《可再生能源法》，國務院能源主管部門對全國可再生能源的開發利用實施統一管理，但現狀是價格由國家發改委管，規劃由國家能源局管，財政補貼由財政部管，產業方面由工業和信息化部管，上網則歸國家電網管，多部門交叉管理，出臺的政策甚至互相矛盾，這就造成了媒體所說的"九龍治水"局面。”

《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》明確指出，可再生能源發展涉及部門多，相關部門職能交叉，沒有統一協調、統一推進、統一監管的工作協調機制，相關政策配合不夠，部分產業發展受到制度制約。

全額收購難落實“棄風”嚴重

“如果嚴格執行《可再生能源法》，現在可再生能源行業的諸多問題都不會存在，比如"棄風"限電、產能過剩、補貼難到位等。”孟憲淦認為，“《可再生能源法》執行方面歸納起來有三個問題，一是管理體制問題，二是并網問題，三是電價問題。”

《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》指出，目前風電、光伏發電、水電都出現送出和消納問題，“棄風”問題最為嚴重，2012年達到208億千瓦時，占實際發電量的17%左右。在風力資源豐富的“三北”地區限電尤其嚴重，年風電平均利用小時數大幅下降，如吉林從2010年的1941小時下降到2012年的1420小時，一些地方風電限電比例超過40%。

為了保障可再生能源的生產與使用，《可再生能源法》明確規定，制定電網企業優先調度和全額保障收購可再生能源發電的具體辦法。但全國人大常委會執法檢查組在調研中發現，很多地方在執行這項政策時都“打了折扣”，造成嚴重的“棄風”現象。

之所以出現“棄風”問題，《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》提出的原因是“部門責任落實不到位”。此外，《可再生能源法》頒布至今，關于全額保障性收購制度的相關辦法仍未出臺，電網企業未按規定收購電量，電力監管機構監督乏力。與此同時，地區之間、企業之間的利益關系也制約了全額保障性收購制度的落實。

“發出的電要上網、要賣出去，才能產生效益。去年有208億度電上不了網，送不出去，白白浪費了，這對整個產業造成直接的傷害。為解決并網消納問題，我們一直在呼吁實施可再生能源電力配額制，發電企業承擔限額的可再生能源發電責任，電網企業承擔限額的可再生能源收購任務，各級政府承擔限額的可再生能源使用義務，這樣消納問題就可以很好地解決了。”孟憲淦表示，“但這一制度尚未出臺，我已經看過3個版本的討論稿，就是公布不了、落實不下。”

《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》給出的解決之道包括：國家發改委、國家能源局要加強對可再生能源及相關規劃的統籌，盡快出臺全國電網發展規劃，加強配套電網和跨省區輸出通道的建設，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開發、輸送、利用等多個環節的健康、協調發展。

“全額保障性收購的法律規定已經出現在《可再生能源法》中，我們不要只把它看作是一種象征意義，它是有實質性規定的。”陸浩表示，“實際上，針對可再生能源的收購，國家從電網和各個方面都做了很大的努力，但為了保證優先調度、全額保障性收購，還需要對保障性措施加以完善，包括科技的研發都要跟上。”

電價補貼執行不力影響企業生存

此次《可再生能源法》實施情況調查發現，可再生能源電價補貼執行過程中存在較多問題。

《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》指出，按照現有的電價附加標準和征收率，所籌集的資金已不能滿足補助需要;補貼審批環節過多，程序復雜，到位周期長，長期拖欠嚴重影響投資效益;現有補貼側重于發電環節，對輸電、輔助服務補貼不到位，影響了電網企業建設的積極性;可再生能源基金的使用缺乏統籌協調，資金安排與規劃缺乏有效銜接。

為鼓勵可再生能源發展，國家制定了一系列稅收優惠政策，如對中央財政補貼不征收增值稅，但這項政策在地方執行過程中顯然有“變形”的情況出現。《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》披露，“有的地方仍將用作可再生能源基金的電價附加資金列為電網企業收入，征收增值稅。國家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實際征收稅率高達16.8%。”

由于資金不足，再加上行政流程繁復，可再生能源電價補貼延遲發放的時間越來越長，推遲一年拿到補貼已算“及時”。“賬面上雖然是應收賬款，但短期內拿不到，不足以支撐項目的現金流，很多光伏電站在2011年年底并網，幸運的到2013年年底才能拿到部分補貼，理論上他們有破產的風險。”一位業內人士表示。

針對《可再生能源法》的執行問題，《關于檢查可再生能源法實施情況的報告》指出，要進一步加強對可再生能源法落實情況的監督檢查，嚴格按照法律要求，保障各項法律制度落實到位，依法促進可再生能源產業積極健康發展。

“以前光伏發電采用全國統一標桿上網電價，現在光伏電站分區域標桿上網電價政策已經實施，分布式光伏發電項目度電補貼政策也已經出臺，另外可再生能源基金即將擴容，這些都表明國家正在逐步改善價格、補貼落實狀況。”孟憲淦表示，“全國人大此次對《可再生能源法》的監督檢查表明了國家的重視，《可再生能源法》的執行狀況將會逐步改善。”