2017年10月1日實(shí)施的新《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“新條例”)，調(diào)整了建設(shè)項(xiàng)目管理有關(guān)要求，加大了違反“三同時(shí)”制度建設(shè)項(xiàng)目處罰力度，但基層執(zhí)法遇到一個(gè)新問(wèn)題：叫停違法生產(chǎn)行為難以操作。

問(wèn)題一：新舊條例對(duì)比，新條例僅有限期改正并處罰款的規(guī)定

新條例第十九條對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收作了原則性規(guī)定，編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用;未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。然而，這一違法行為如何叫停?

原條例(1998版)第二十八條規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由審批該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”，對(duì)于環(huán)保設(shè)施未建未驗(yàn)投入生產(chǎn)此類違法行為，可以直接責(zé)令停止生產(chǎn)，叫停違法行為。而新條例第二十三條僅作了限期改正并處罰款的規(guī)定。

從“造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉”這一規(guī)定分析，未造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的建設(shè)項(xiàng)目違法生產(chǎn)行為處理上，叫停企業(yè)生產(chǎn)于法無(wú)據(jù)。

這樣的話，只要不是重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，環(huán)保部門(mén)可以不叫停違法生產(chǎn);或者說(shuō)，只要不是重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，不可以叫停。

問(wèn)題二：如何理解“造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞”?

再來(lái)看看可以責(zé)令停止生產(chǎn)的情形。根據(jù)新條例第二十三條規(guī)定，責(zé)令停止生產(chǎn)或關(guān)閉的前提是造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的。那造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞是什么概念?目前尚無(wú)具體法律解釋，基層環(huán)保部門(mén)在實(shí)踐中難以界定，迫切需要在法律層面進(jìn)行解釋。

根據(jù)企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)方法，按照突發(fā)環(huán)境污染事件嚴(yán)重性和緊急程度分級(jí)，分為特別重大環(huán)境事件(I級(jí))、重大環(huán)境事件(II級(jí))、較大環(huán)境事件(III級(jí))和一般環(huán)境事件(IV級(jí))四級(jí)。因環(huán)境污染直接導(dǎo)致3人以下死亡或10人以上50人以下中毒的的情形為較大突發(fā)環(huán)境事件。

而在“兩高”司法解釋中，致使一人以上死亡或者重度殘疾的情形就認(rèn)定為后果特別嚴(yán)重的環(huán)境污染行為。特別重大環(huán)境事件(I級(jí))、重大環(huán)境事件(II級(jí))、較大環(huán)境事件(III級(jí))突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為嚴(yán)重污染環(huán)境。

字面上講，重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞，與嚴(yán)重污染環(huán)境概念接近。2017年的新“兩高”司法解釋對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境和生態(tài)破壞行為有了清晰界定。造成重大環(huán)境污染的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是停止生產(chǎn)或者使用甚至關(guān)閉。責(zé)令關(guān)閉是環(huán)保法律中最嚴(yán)厲的處罰措施，沒(méi)有回旋余地。涉及嚴(yán)重污染環(huán)境，那就可能觸犯刑法，涉嫌環(huán)境污染犯罪了。因違反“三同時(shí)”制度而導(dǎo)致企業(yè)關(guān)停，企業(yè)主追究刑事責(zé)任，對(duì)于投資項(xiàng)目而言，處罰似乎又有些重了。

事實(shí)上，建設(shè)項(xiàng)目在未按要求配套建設(shè)或未建成環(huán)保設(shè)施的情況下，超標(biāo)排污行為是必然結(jié)果。尤其是新建項(xiàng)目開(kāi)工生產(chǎn)，超標(biāo)排污影響周邊居民生活時(shí)，容易引發(fā)群企矛盾。貿(mào)然叫停于法無(wú)據(jù)，確有違法行政之嫌;如果不立即叫停違法生產(chǎn)行為，群眾情緒難安撫，社會(huì)矛盾難化解，基層環(huán)保部門(mén)左右為難。一旦開(kāi)工生產(chǎn)，企業(yè)自覺(jué)停產(chǎn)整改的可能性更小。

因而，不采取責(zé)令停止生產(chǎn)行政命令并實(shí)施生產(chǎn)斷電，環(huán)保部門(mén)很難達(dá)到行政管理效果，無(wú)法及時(shí)消除危害、控制影響，也無(wú)法在最短時(shí)間內(nèi)解決社會(huì)矛盾，這與源頭控制污染的理念相違背。

問(wèn)題三：?jiǎn)渭兿奁诟恼ば挪块T(mén)難以做出實(shí)施生產(chǎn)斷電的決定

叫停違法生產(chǎn)最直接的辦法是實(shí)施生產(chǎn)斷電。依據(jù)《供電管理辦法》 (電監(jiān)會(huì)27號(hào)令) 第二十四條“供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行政府有關(guān)部門(mén)依法作出的對(duì)淘汰企業(yè)、關(guān)停企業(yè)或者環(huán)境違法企業(yè)采取停限電措施的決定。未收到政府有關(guān)部門(mén)決定恢復(fù)送電的通知，供電企業(yè)不得擅自對(duì)政府有關(guān)部門(mén)責(zé)令限期整改的用戶恢復(fù)送電。”之規(guī)定，環(huán)保部門(mén)可以致函供電企業(yè)，也可以致函工信部門(mén)(工信局電力執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)電力執(zhí)法)，由工信部門(mén)督促電力部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施斷電。

但是，如果環(huán)保部門(mén)單純做出限期改正違法行為的行政命令，工信部門(mén)難以確認(rèn)企業(yè)違法生產(chǎn)性質(zhì)，也難以直接做出實(shí)施生產(chǎn)斷電的決定。如果是明確的責(zé)令停止生產(chǎn)規(guī)定，則工信部門(mén)易于操作，實(shí)行斷電措施。

筆者認(rèn)為，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)叫停，責(zé)令停止生產(chǎn)，而不是簡(jiǎn)單的責(zé)令限期改正，或等到造成嚴(yán)重污染環(huán)境或生態(tài)破壞再叫停。

一部完善的環(huán)保法律不但要能懲罰違法者，還要能用有力手段改變違法狀態(tài)。采取有效措施防范事態(tài)向嚴(yán)重狀態(tài)發(fā)展。筆者理解，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作堅(jiān)持預(yù)防為主的方針，因此站在源頭控制污染、嚴(yán)厲打擊違法排污的角度，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目違反“三同時(shí)”制度違法生產(chǎn)行為在法律法規(guī)層面上應(yīng)當(dāng)保留責(zé)令停止生產(chǎn)或使用這一手段。