【案情簡介】

2018年5月4日，浙江省海寧市環保局執法人員對海寧文宏包裝材料有限公司開展執法檢查。該公司主要從事紙箱包裝生產，主要生產工藝：原料——印刷——開槽——裝訂——產品。檢查發現，該公司于2016年10月開始將設備逐步搬入現有車間，現有水性印刷成型機1臺，尚有1臺印刷機正在采購。檢查時該公司正在生產，該公司未能提供相應的審批手續，該項目未經環保審批擅自開工建設，且該公司未能提供相應的環保驗收手續，該項目未執行“三同時”制度即投入生產。

【調查與處理】

5月4日，執法人員對該公司下達了責令改正違法行為決定書，責令該公司立即停止建設，并在6個月內改正。報請局領導審核，對該公司涉嫌未經環保審批擅自開工建設、未執行“三同時”制度的違法行為予以立案調查。

當日，海寧市環保局委托海寧正明資產評估事務所對該公司資產進行評估。以5月4日為基準日進行評估，該公司總投資額為120.895萬元。

5月24日，執法人員對該公司法定代表人翁文斌就上述行為進行調查詢問，其表示情況屬實，且對評估額度無異議。同時表示其本人是公司行為決策者，公司事務均由其負責。

經調查，該公司于2016年10月開始租用廠房，逐步搬入設備，開始調試、生產。對照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，該公司建設項目應當辦理環境影響評價報告表。但該公司一直未辦理相關手續。

6月7日，經海寧市環保局案審小組審議，本案違法事實清楚，證據確實、充分，適用法律準確，程序得當。針對未經環保審批擅自開工建設的行為，擬處罰款4.84萬元;針對違反“三同時”制度的行為，擬處罰款24.8萬元。同時，擬對該公司法定代表人翁文斌罰款5.9萬元。因罰款數額超過10萬元整，提交局班子會議討論。

6月8日，經局班子審核，下發行政處罰告知書，并于6月8日送達該公司。6月12日，該公司向海寧市環保局提交一份申辯書，要求從輕處罰。

6月21日，根據當事人提供的情況，海寧市環保局再次赴現場調查。根據調查情況再次審議，維持原處罰決定。

6月22日，海寧市環保局依法下發行政處罰決定書，于6月25日送達該公司。

【法律分析】

一是《環境保護法》第十九條規定：“編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施;未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設”;《環境影響評價法》第二十二條第一款規定：“建設項目的環境影響報告書、報告表，由建設單位按照國務院的規定報有審批權的環境保護行政主管部門審批”。對照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》，該公司建設項目需編制環境影響報告表，但該公司未經環保審批擅自開工建設。

《建設項目環境保護管理條例》第十五條規定：“建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用”。該公司未建設需要配套的環境保護設施，擅自投入生產，未執行“三同時”制度。

二是《環境保護法》第六十一條規定：“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”;《環境影響評價法》第三十一條第一款規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分”。

《建設項目環境保護管理條例》第二十三條第一款規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款;逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款;對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款;造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉”。

按照《嘉興市環保行政處罰自由裁量基準》相關規定，針對其未經環保審批擅自開工建設的行為，處總投資額4%的罰款;針對違反“三同時”制度的行為，因該公司3年內首次違法，且事后積極按照要求整改，辦理相應手續，建立環保管理制度，同時總投資額在200萬元以下，屬于小微企業，應當作為從輕的情節重點考慮。綜合考慮該公司違法行為的事實、性質、情節和危害后果，最終罰款24.8萬元，同時對法定代表人翁文斌罰款5.9萬元。

【典型意義】

本案是一堂生動的環境法治課。該案典型意義在于：

一是準確、全面詮釋了“雙罰”制度。現行行政法律法規多數規定的是替代責任，即只追究單位主體的法律責任，而不追究單位成員的法律責任，這在一定程度上會滋養責任人“事不關己”的心態。“雙罰”制度能夠更有效地預防違法行為的發生，企業受罰、管理人員有責。企業的環境保護主體責任直接與責任人的個人權益掛鉤，將進一步倒逼責任人切實履行環保職責，加大管理力度，從而降低負責人和其他責任人參與、縱容違法行為的可能性。

二是明確了“三同時”驗收的主體責任和法律地位。2017年10月1日，《建設項目環境保護管理條例》修訂實施，首次提出“自主驗收”。《條例》規定驗收主體由環保部門轉至建設單位，建設單位須嚴格落實各項環保管理措施。而環保部門在事前、事中、事后進行全方位監管。同時《條例》進一步明確了驗收的法律地位，建設項目配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用;未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。否則將承擔相應的法律責任。

三是進一步加大違法行為的打擊力度，強化執法“武器”。較之原來的《條例》，新《條例》將罰款額度從10萬元以下提至20萬元~100萬元，并對直接負責人和相關責任人處5萬元~20萬元的罰款，同時還應下達限期改正的行政命令。因無相應的期限規定，海寧市環保局參考《民事訴訟法》的相關規定，暫定限期6個月內改正。若逾期不改正，還將面臨100萬元~200萬元的罰款。巨大的經濟壓力將督促企業做好自身環保管理，從“不能做”、“不敢做”逐步變成“不去做”。在當前全面加強生態環境保護、堅決打好污染防治攻堅戰的形勢下，打造環保鐵軍，合理運用法律武器，讓環境違法行為無處遁形，具有十分重要的戰略意義。