6月24日，《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》發布，提出“落實領導干部生態文明建設責任制，嚴格實行黨政同責、一崗雙責”“強化考核問責”。各級黨委和政府主要負責人是本行政區域生態環境保護第一責任人，肩負著國家和人民群眾的期望;追責問責關乎基層領導干部的職業前程，必須慎重客觀對待，讓損害者、追責者“服氣”是重中之重。建立科學合理的生態環境質量考核體系，是衡量“黨政同責”“一崗雙責”的尺度和準繩，對構建生態文明體系、建設美麗中國具有重要意義。

針對我國經濟社會發展中存在的資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題，黨中央、國務院提出了通過制度手段從根本上進行扭轉的要求。2015年9月，國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，提出了生態文明體制建設的“四梁八柱”，要求到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等8項制度構成的生態文明制度體系。對生態環境質量客觀評價是核心且具有難度的工作，也是責任落實的基礎。評價考核的尺度要公正客觀，為完善自然資源消耗、損害與經濟效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度提供信息基礎。

領導干部責任追究制度在實際管理中存在的主要問題

為了讓保護生態環境質量成為領導干部的剛性約束，推進自然資源資產離任審計制度，除了區域性嘗試，目前我國還未建立統一的國家標準和方法。同時，與之相應的領導干部責任追究制度設計有一些問題亟待解決。

一是自然資源與生態環境、與生態環境質量之間的相互關系亟待進一步厘清。

自然資源資產離任審計制度要求通過編制自然資源相關的資產負債表來建立領導干部的自然資源責任追究機制。厘清自然資源與生態環境、與生態環境質量之間的相互關系是非常重要的工作。除了國際上和國內科學研究定義外，我國在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“自然資源范疇不僅包括礦藏、森林、草原等，也包括作為生態系統和聚居環境的環境資源，如空氣、水體、濕地、海洋等生態空間”。這個定義本質上明確了自然資源的概念，涵蓋各類生態系統及環境資源。生態系統包括濕地、珊瑚礁、草原、礦藏、森林等，而環境資源，則是指承載這些生態系統的各類介質，如土壤、水、海洋、大氣等，這些構成了通常所說的生態環境。生態環境質量則反映了自然資源或生態環境所提供的服務功能的好壞水平，能從自然資源或生態環境中獲得的人類福祉的優劣。生態環境質量是生態文明體制“四梁八柱”的基礎與核心，而自然資源則是生態環境質量的基礎和核心，倘若自然資源與生態環境質量之間的聯系與區別不能明確，將會帶來很多問題。比如自然資源的范圍不能有效界定和識別，將影響領導干部責任追究制度中相關職能范圍和權限。

再比如，作為銜接地表水和海洋的樞紐，入海河口(以下簡稱為河口)對近岸海域的生態環境質量至關重要。目前，國際上美國、澳大利亞等國家通常把河口作為獨立的水體單元進行管理，而我國目前出臺的一些國家或行業標準，劃分方法迥異，而且很多劃分方法割裂了咸淡水生物及紅樹林、鹽堿地、灘涂等生態系統的完整性。由于歷史原因，我國大部分地區仍采用河海劃界的方式進行管理，同一個水體一邊是河一邊是海，河海劃分方法不同，考核指標、標準均不相同，不僅影響近岸海域環境質量管理的有效性，同時也影響領導干部責任追究制度的客觀性和合理性。

二是生態環境質量考核方法有待加大基礎科學研究管理應用轉化工作。

與國際相比，目前的評價考核存在基礎科學研究與實際管理銜接不夠的情況，體現在考核指標、標準、方法等方面。比如早在20世紀，國際上開展了大量水生態系統健康的研究工作，在我國通過科研專項工作也有眾多相關實踐，然而這些科研成果并未有效體現在考核制度體系設計中。同時，《地表水環境質量評價辦法(試行)》進行地表水水質評價，主要采用單因子評價法(近岸海域類同)，在所有因子中選擇最差級別作為水域的水質狀況類別，能突出主要污染物，但無法反映水環境的整體污染情況。還有一些生態環境問題是區域流域范圍內的，如酸雨問題、氣候變暖等，自20世紀80年代以來，二氧化硫排放增加而引起的酸雨已經給我國南方許多區域水體、土壤造成難以估量的生態和經濟損失，目前的考核制度都沒有體現。

三是生態環境質量考核機制與自然資源責任追究機制不夠明晰，仍需進一步加強頂層設計。

領導干部的自然資源責任追究機制理論上是通過編制自然資源相關的資產負債表來實現的，本質上是為了避免過度追求GDP，對自然資源造成損害。追責的過程應該是科學合理的，并且應該能被實物和價值量化的，是可計量、可貨幣化的。由于每個市縣的自然資源稟賦、工業發展路徑都是不同的，自然資源責任追究機制的建立需要因地制宜。區域地理、產業結構、能源結構、資源情況等差異，恰恰能通過編制自然資源資產負債表反映出來。

同時，對于有些新任領導干部，特別是當地生態環境問題突出、歷史欠賬較為嚴重的區域，一些工作成效不能立刻凸顯出來，需要從制度上設置合理的緩沖期，進行人性化和差異化設計，避免由于人員流動造成的考核結果錯配現象。同時，由于自然資源資產負債表的編制在我國很多地市還未系統建立，那么在這些地市推行領導干部責任追究制度，難免會帶來一些問題，特別是在各部門權限和責任問題上，主要包括權責對等程度以及權責分工。比如，生態環境問題很多涉及國土、水利、農業等部門，很多工作需要其他部門協同處理，但一旦有問題，其他部門不受考核約束。

切實落實領導干部責任追究制度的建議與對策

一是優化并完善頂層制度設計。生態文明建設，從本質上來講，就是要合理解決生態環境保護與經濟社會發展的協調性問題。也就是說，制定生態環境保護相關標準不僅要了解相關自然資源，還要了解污染物在這些自然資源中是如何變化的，然后考慮環境管理的需求和便利性，才能為生態環境保護所用。要加強相關管理工作之間的統籌銜接工作。優化并完善頂層制度設計首當其沖，需深化以保障生態環境質量為出發點、以生態環境質量考核機制與自然資源責任追究機制的銜接工作為核心、以領導干部責任追究制度為抓手的生態文明制度，確保在此基礎上開展相關工作，生態文明制度的基礎才能更穩固。

二是以構建生態環境質量考核體系為出發點，建立科學合理的領導干部考評制度，讓損害者、追責者“服氣”。篩選確實能反映生態環保工作績效的指標、標準和方法，有效融合、貫通生態環境科學基礎研究與環境管理工作，綜合考慮國際進展和當地實際情況，結合環境科學基礎研究是關鍵。應加強各學科之間的聯系，包括涉及的各種環境資源法律、自然科學、環境經濟和社會科學等內容。

在實際管理中，盡可能區分由于歷史與現狀、氣候變化與人類活動、環境與生態、自然資源與生態質量等概念和邊界不同造成的差異，將土地、礦產、森林、草原、海洋、濕地等自然資源與其生態環境質量統一起來，建立相對統一的方法體系。亟待樹立山水林田湖草、統一天上地下、陸域海域進行協同治理的理念，并在實際管理工作中加以有效應用。以切實解決實際生態環境管理問題為切入點，合理編制自然資源資產負債表，通過相應的設計，厘清相應的職責，這是落實“黨政同責”“一崗雙責”、履職盡責的前提。同時，也能明確各個時期追責期限及責任人，最終實現歷史問題歷史干部負責、現有問題現在干部負責、未來問題所有干部負責的目標，最大化保障勇于奉獻的領導干部的權益。明確各部門各行業對生態環境造成的影響，進而厘清相關管理部門的職責和權限，切實做到讓損害者、追責者“服氣”。

三是加強領導干部業務水平培訓與壓力疏導，加強隊伍建設。某些地方由于歷史欠賬較多，有些領導干部特別是新任干部，可能存在剛開展工作便接受約談問責的現象。對這類領導干部，應及時進行心理疏導，恢復其工作的積極性。決不放過一個官僚主義、監管不力、包庇縱容的領導干部，但也決不傷害一個心系群眾、甘于奉獻的領導干部。此外，正視領導干部人員受教育水平的差異，完善人員、編制、裝備、經費等軟硬件配備，在生態文明建設中給予基層工作人員更多的耐心和關愛，從國家層面設計容錯糾錯機制。加強生態環境保護業務水平的培訓和宣傳工作，及時將各類環境問題匯總，宣傳優秀經驗，堅持以習近平生態文明思想為指導，在工作中盡可能做到思想與業務統一、理論與實踐統一、國家與基層統一，積極推動生態文明建設，共同攜手保護好我們的綠水青山。