飲用水水源保護(hù)事關(guān)人民群眾身體健康，更是水污染防治工作的重中之重。《水污染防治法》對飲用水水源和其他特殊水體保護(hù)列了專章進(jìn)行規(guī)定。很多省級人大、設(shè)區(qū)市人大在制定地方性法規(guī)時，飲用水水源保護(hù)是排在前面的立法項(xiàng)目，一些設(shè)區(qū)市獲得立法權(quán)后，制定的第一個實(shí)體法就是飲用水水源保護(hù)條例。

地方性法規(guī)應(yīng)該是上位法某些條款的細(xì)化和補(bǔ)充，筆者結(jié)合實(shí)際，對飲用水水源保護(hù)地方立法有以下思考：

一是劃定準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。《水污染防治法》規(guī)定，國家建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度，保護(hù)區(qū)分為一級保護(hù)區(qū)和二級保護(hù)區(qū)，必要時可以在保護(hù)區(qū)外圍劃定一定區(qū)域作為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。

保護(hù)區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動限制是非常嚴(yán)格的，如一級保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的任何建設(shè)項(xiàng)目，已經(jīng)建成的由縣級以上人民政府責(zé)令拆除或者關(guān)閉。因此各地在依據(jù)《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》(HJ 338-2018)劃定保護(hù)區(qū)時，往往選擇下限值。

例如《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》規(guī)定：“一般河流水源地，一級保護(hù)區(qū)水域長度為取水口上游不小于1000米，下游不小于100米范圍內(nèi)的河道水域。”規(guī)定是“不小于”，在實(shí)際劃定時，往往選擇1000米和100米兩個下限值，這樣劃出來的保護(hù)區(qū)范圍很小，對于河流型飲用水水源來講保護(hù)意義不大。

《水污染防治法》對準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的禁止性行為也只有一條籠統(tǒng)的規(guī)定，即第六十七條：“禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建對水體污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目;改建建設(shè)項(xiàng)目，不得增加排污量。”

為有效改善飲用水水源水質(zhì)，地方立法可以做出規(guī)定，對河流型飲用水水源除了劃保護(hù)區(qū)外，還必須劃定準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。對于準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁止性行為應(yīng)細(xì)化，列舉哪些屬于污染嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目，同時對采砂、養(yǎng)殖、電魚、毒魚、炸魚以及植被破壞做出禁止性規(guī)定。

二是開展綜合執(zhí)法。破壞飲用水水源環(huán)境的違法行為種類很多，行政執(zhí)法主體也有好幾個，即所謂的“九龍治水”。

例如《水污染防治法》第八十四條規(guī)定，未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意，在江河、湖泊新建、改建、擴(kuò)建排污口的，由水行政主管部門給予處罰。第九十一條規(guī)定，在飲用水水源保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)違法建設(shè)項(xiàng)目的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，處以罰款。

《水污染防治法》還規(guī)定，個人在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)游泳、垂釣或者從事其他可能污染飲用水水體的活動的，由環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為，可以處五百元以下的罰款。這一條款在基層執(zhí)法中，很難執(zhí)行。

另外還有非法采砂、非法養(yǎng)殖、船舶違法等行為，執(zhí)法主體涉及水行政主管部門、漁業(yè)主管部門以及海事管理機(jī)構(gòu)。因此地方立法可以對在保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)開展綜合執(zhí)法做出規(guī)定。

通過整合水源保護(hù)領(lǐng)域的水利、水上公安、環(huán)保、漁業(yè)、海事等方面的行政處罰及相關(guān)的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制職能，由各相關(guān)行政主管部門委托一個綜合執(zhí)法隊伍履行，施行綜合巡查、綜合防控、綜合執(zhí)法。

三是加強(qiáng)自動監(jiān)測。目前縣級以上集中式飲用水水源的水質(zhì)監(jiān)測工作由生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān)，監(jiān)測頻次一般為一月一次。顯然監(jiān)測頻次太少，不利于掌控水源水質(zhì)情況，也無法進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。而《水污染防治法》對水質(zhì)監(jiān)測的規(guī)定較少，比較籠統(tǒng)。

因此地方立法對飲用水水源水質(zhì)監(jiān)測工作應(yīng)細(xì)化，規(guī)定更嚴(yán)密的監(jiān)測頻次。同時規(guī)定地方政府必須投資建設(shè)飲用水水源水質(zhì)自動監(jiān)測站，對水質(zhì)實(shí)現(xiàn)自動監(jiān)測。