游客在浙江衢州江山市石門鎮(zhèn)清漾村參觀保留完好的古建筑。2006年起，以“書香清漾”著稱的清漾村把發(fā)展文化旅游、實施生態(tài)整治、推進產(chǎn)業(yè)富民作為抓手，開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。2017年，清漾村與江郎山、廿八都共同成為國家5A級景區(qū)。隨著浙江“千村示范、萬村整治”工程廣度和深度的拓展，“美麗鄉(xiāng)村”的內(nèi)涵也不斷豐富。記者 黃宗治 攝

城市群環(huán)境治理不能“各唱各的調(diào)”，近年來逐漸成為全社會共識。但在實踐層面，當(dāng)前我國城市群環(huán)境協(xié)同治理體系還存在法律法規(guī)不完善、協(xié)作機制缺乏權(quán)威性、社會力量參與不足等問題。受訪專家和基層干部建議，必須重塑城市群源頭控制、開放合作、多元共治的環(huán)境協(xié)同治理格局，以扭轉(zhuǎn)城市群環(huán)境的惡化趨勢，促進經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)有機協(xié)調(diào)發(fā)展。

環(huán)境污染

成為部分城市群面臨突出問題

近年來，城市群由于集聚了大規(guī)模人口和經(jīng)濟活動，環(huán)境污染等“大城市病”日益凸顯。不僅不利于城市群健康可持續(xù)發(fā)展，而且限制了城市群的國際競爭力。在部分城市群，最讓群眾頭疼的是霧霾。

2017年進入秋冬以來，我國部分城市群霧霾再次來襲。記者11月上旬在湖南長株潭城市群采訪期間，當(dāng)?shù)貧庀蠛铜h(huán)保部門連續(xù)多次發(fā)布霧霾預(yù)警，其中長沙和湘潭的空氣質(zhì)量全部為嚴重污染，首要污染物均為PM2.5。

除了霧霾之外，部分城市群的酸雨污染也不可小覷。環(huán)保部監(jiān)測顯示，2016年我國酸雨區(qū)面積約69萬平方千米，占國土面積的7.2%。值得注意的是，這些酸雨污染“重災(zāi)區(qū)”與長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群在空間分布上高度重疊。

環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治“還遠遠不夠”

在環(huán)境污染問題日益嚴重的背景下，主要城市群的干部群眾逐漸意識到，保護環(huán)境不可能單打獨斗、獨善其身，必須堅持遵循“一盤棋”原則，聯(lián)防聯(lián)控、通力合作。

“十二五”期間，國家相關(guān)部委對城市群環(huán)境協(xié)作治理的法規(guī)政策密集出臺，2012年出臺了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，要求在京津冀、長三角、珠三角等重點城市群“建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”，2013年啟動了由六省區(qū)七部委協(xié)作聯(lián)動的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制。

除中央和部委層面推出的頂層設(shè)計之外，地方政府之間的協(xié)作也不斷深化，長三角、珠三角、成渝以及湖南長株潭等城市群建立了多層次的城際合作機制。廣東佛山市發(fā)改局區(qū)域經(jīng)濟科科長楊中告訴記者，廣州佛山兩市近年來不斷優(yōu)化完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同推進水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)，確定了跨界流域監(jiān)測規(guī)范，相互通報跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)。推動空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，部分監(jiān)測點已實現(xiàn)大氣自動監(jiān)測數(shù)據(jù)共享。

在長株潭采訪期間，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娮罱蚪驑返赖木褪呛蠈﹂L株潭“綠心”的保護。“綠心”地處長株潭三市結(jié)合部，面積522.87平方公里。這一帶全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁蔥蔥。曾經(jīng)在“空間融城”思維主導(dǎo)下，三市城市邊界不斷擴張，“綠心”一度被侵蝕蠶食，逐年縮小。

湖南決策層逐漸認識到，“利用‘綠心’的區(qū)位優(yōu)勢，使之成為長株潭城市群之間的‘綠楔子’，能有效阻止三市‘攤大餅’式蔓延擴張。”湖南省“兩型”委副主任劉懷德說，從規(guī)劃編制、立法保障入手，湖南先后出臺《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》、《湖南長株潭生態(tài)綠心保護條例》，形成了“綠心”保護頂層設(shè)計，守住了城市群中間這塊寶貴的綠地。

然而，盡管我國城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治進步明顯，但受訪專家和基層干部群眾卻普遍反映“還遠遠不夠”，突出問題表現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境聯(lián)控聯(lián)防覆蓋面還比較窄，推動力度不足，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了問題治理哪里”的困局，部分地方政府之間的協(xié)作只是停留在口頭上、紙上面，沒有真正轉(zhuǎn)化共同行動。

北京市與張家口市懷來縣接壤，有115公里長的行政邊界線。“以山為界，一山兩重天，不用看路標(biāo)，看山上的樹越來越少，就出了北京界，到懷來了。”懷來縣老百姓之前經(jīng)常這樣對北京游客說。

樹少的原因除了越往北越干旱少雨之外，造林、護林的財政投入標(biāo)準(zhǔn)是重要原因。“北京延慶區(qū)在山里造林一畝地的財政投入是8000元，懷來能拿出800元就不錯了。”懷來縣一位園林工作者說。

作為京津冀的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，懷來縣對保護生態(tài)并非不重視，但投入力度差異是由財政實力和經(jīng)濟水平?jīng)Q定的。2016年，北京市人均GDP達到11.5萬元，張家口市剛突破3萬元，而之前這兩個數(shù)字差異更大。

“京津冀城市群與長三角、珠三角相比，城市之間發(fā)展落差太大，發(fā)展梯度明顯。”中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院區(qū)域規(guī)劃研究所副所長陳明表示，造成上述現(xiàn)象的根源主要在于：一、由于行政分割，城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制尚未理順，協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性不足，導(dǎo)致行政主體各自為政，相互掣肘;二、我國已有的環(huán)境法律法規(guī)尚未明確城市群環(huán)境治理的主體和權(quán)責(zé)，城際協(xié)作難以保障執(zhí)行落地，削弱了協(xié)作政策效力。

“城市群內(nèi)部環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不一，差別明顯，政策手段比較單一，強制性手段居多，缺少經(jīng)濟調(diào)節(jié)性、鼓勵性政策，社會參與面也不寬。”長沙市委黨校教授李躍說。

強化協(xié)作打贏環(huán)保“攻堅戰(zhàn)”

受訪專家認為，城市群環(huán)境協(xié)作治理是基于共同命運、共同發(fā)展而進行的跨行政區(qū)集體行動，需要對各方利益訴求加以協(xié)調(diào)和平衡，形成制度化、規(guī)范化的協(xié)作機制，國內(nèi)外的一些探索經(jīng)驗值得借鑒。

——平衡城市群內(nèi)部環(huán)境保護貢獻地區(qū)與環(huán)境保護受益地區(qū)之間的利益關(guān)系。湖南省委黨校經(jīng)濟教研部教授王克修表示，環(huán)境保護的利益補償機制應(yīng)以“污染者付費，治理者得利，受益者補償”為原則。比如，長沙環(huán)境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若長沙與上游城市能夠達成某種利益補償機制，必將加快整個長株潭城市群與湘江流域環(huán)境改善的整體進程。

曾幾何時，湘江污染全國聞名，一批高污染工業(yè)密布湘江沿岸。為了重現(xiàn)一江清水，湖南近年來將湘江治理作為“一號工程”，隨著湘江治理工程深入推進，近年來湘江水質(zhì)持續(xù)好轉(zhuǎn)，多項關(guān)鍵指標(biāo)明顯改善。國家城市供水水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)長沙監(jiān)測站站長謝暉說，根據(jù)連續(xù)5年監(jiān)測數(shù)據(jù)分析，2016年與2012年相比，湘江長沙段氨氮含量下降了48.65%、鎘含量下降了55.07%、汞含量下降了96.30%、鉈含量下降了35.29%。

——提升城市群內(nèi)部環(huán)境協(xié)同治理機制的權(quán)威性和執(zhí)行力度。在治理洛杉磯城市群臭氧污染的過程中，美國建立了統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測、監(jiān)管、評估和協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制。美國東北部幾個州還聯(lián)合建立了“臭氧傳輸協(xié)會(OTC)”，由各州代表和環(huán)保局成員組成，負責(zé)制定區(qū)域揮發(fā)性有機物、氮氧化物減排目標(biāo)并督促實施。

——發(fā)揮市場在城市群環(huán)境資源配置中的決定性作用，構(gòu)建多元激勵和約束機制。部分受訪專家建議，以資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)為核心，完善資源有償使用制度，對高污染、高耗能的企業(yè)征收碳排放稅、環(huán)保稅，推行排污許可、排污權(quán)交易制度，倒逼城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，健全城市群內(nèi)生態(tài)補償機制。

——提升公眾參與，加強執(zhí)法力度。“在環(huán)境立法和標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，美國為政府、企業(yè)、媒體、民間團體提供了暢通的參與渠道和監(jiān)督機制，形成了有效的公眾監(jiān)督，進而推動政府的治理決心和力度。”美國環(huán)保局清潔空氣研究計劃科學(xué)顧問委員會成員格雷格·亞伍德認為，雖然中國很多城市群和美國洛杉磯等地情況很不一樣，但治理的過程同樣需要政府、企業(yè)和民眾的重視和通力合作。