為解決空間規劃重疊問題，黨的十九大報告明確提出，完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。這有利于將國土空間劃分為生態、生產與生活三類區域進行管控。其中，劃定并嚴守生態保護紅線是留住綠水青山的戰略舉措，是提高生態系統服務功能的有效手段，是實施國土空間用途管制的重大支撐，體現了通過空間約束做到從源頭上預防或治理污染的理念，是促進多規合一的必然選擇。
　　科學劃分“三線三區”
　　一要按照生態評價基礎劃定生態紅線。生態保護紅線是在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的空間邊界與管理限值，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性保護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。生態保護紅線范圍必須涵蓋所有的國家級、省級禁止開發區域，以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等。因此，生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性與操作可達性等特征。
　　二要按照農業發展條件劃定永久基本農田。遵循耕地保護優先、數量質量并重的原則，按照布局基本穩定、數量不減少、質量有提高的要求，嚴格劃定永久基本農田保護紅線。劃定過程應結合第二次土地調查和第一次地理國情普查，將集中連片、質量等級高和土壤環境安全的優質耕地優先劃為永久基本農田。
　　三要按照城鎮發展導向劃定城鎮增長邊界。遵循城市集聚集約、緊湊高效的原則，全面開展城市現狀基礎條件和需求分析，并結合經濟社會的中長期發展需求，測算一定時期的城市發展規模，與生態紅線、永久基本農田保護邊界相結合，確定城鎮增長邊界，用于規劃期內的城市發展控制區域。
　　嚴守生態保護紅線
　　根據生態保護紅線區域的類型與特
　　征，生態保護紅線“只分類不分級，一條紅線管到底”。具有重要生態功能、必須強制性嚴格保護的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋等生態空間，統一劃入生態保護紅線，不再單獨劃定森林、濕地、草原等領域的生態紅線，避免要素管理對生態系統完整性造成分割，提升每個生態保護紅線區域的空間紅線劃定成色。作為生態安全的底線，生態保護紅線劃定后，應根據管理類型做到“一線一策”，滿足系統不孤立、功能不降低、面積不減少、性質不改變、責任不削減的管控要求。
　　根據定量與定性相結合的原則，開展生態功能重要性評估和生態環境敏感性評估，確定水源涵養、生物多樣性保護、水土保持、防風固沙等生態功能極重要區域及極敏感區域，納入生態保護紅線。生態保護紅線一旦劃定，要從生態系統格局、質量和功能等方面建立生態保護紅線生態功能評價指標體系和方法，定期組織開展評價。要加強生態保護紅線執法監督，并將考核與監督結果納入生態文明建設目標評價考核體系，對違反生態保護紅線管控要求、造成生態破壞的部門、地方、單位和有關責任人員，按照有關法律法規和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等規定實行責任追究。
　　開展規劃技術對接
　　要統一數據統計口徑。建議經濟和社會數據應以基期年統計年鑒為基礎。在人口統計方面，由于常住人口更能真實反映地方實際人口規模，還能科學準確體現“多規”目標設定中涉及人均的結構性和比例性指標數據，建議統一采用同一來源的常住人口數據。在土地利用數據上，土地利用總體規劃依據的是土地詳查資料及土地利用變更調查的更新成果，可信度較高，建議以土地變更調查數據為基礎。
　　要統一空間圖件編制標準。統一用地分類是確保同種類型用地在面積和空間布局上對應的前提，建議在城鄉建設區以外的地區采用《土地利用現狀分類標準》，城鄉建設區內的建設用地采用《城市用地分類與規劃建設用地標準》，并研究確定“兩規”分類之間對接的標準。針對“多規”使用的不同坐標體系，建議統一轉化為1：2000的國家大地坐標系，既滿足國家啟用新大地坐標系的要求，又便于更大空間尺度上的規劃對接。
　　三是統一規劃差異“斑塊”。在推進多規合一的過程中，對于以城鄉規劃與土地利用規劃為主的建設用地的“斑塊”差異，在確保總量控制的情況下，建議以重點項目布局、現狀用地性質等情況為依據，研究確定差異協調原則和方法，提出分類差異處理建議。在此基礎上，對差異圖斑的具體處理情況逐一建檔，最終實現“多規”圖層疊合，確保空間的無縫銜接。
　　全面推進多規合一
　　要消除多規重疊的矛盾，編制空間一張藍圖。以全域規劃優化城鄉空間。通過生態空間、農業空間、城鎮空間三類空間的劃定，實現生態、生產、生活空間優化覆蓋全域。同時，以控制線體系實現無縫對接，建立統一的“多規合一”控制線體系，在優先劃定永久基本農田控制線和生態控制線的前提下，增強規劃彈性，預留滿足特定條件后可開展城鄉建設的空間，在城鄉建設用地規模控制線基礎上劃定城鄉建設用地開發邊界控制線。
　　要提高空間管控效率，實施空間一張藍圖。通過各類系統平臺的互聯互通，實現“多規”信息的集成和運用。運用一張圖集成，各類招商引資項目、技改項目和政府性投資項目，通過平臺進行項目合規性審查，進行項目預評估，達到項目生成的目的。以項目審批流程再造提高行政效率，通過調整審批事項辦理階段、合并部分審批環節、跨部門聯合評審等項目審批流程再造機制，改造升級項目審批服務系統平臺，統一收發件窗口，申請人進“一家門”辦“多家事”，實現從部門審批向綜合審批轉變。
　　要加強監管考核，保障空間一張藍圖的落地。以規劃委員會統領空間規劃工作，完善城市規劃管理委員會的人員組織架構和職能，負責國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、環境功能區劃等規劃成果的審查，以及重大項目選址和設計方案審查。以考核體系強化分區分類管理，根據多規合一政策分區進行分類考核，生態空間重點考核環境保護和生態旅游產業，城鎮空間重點考核工業及城鎮功能配套，農業空間重點考核現代都市農業發展及傳統產業轉型升級能力，保證各部門規劃編制、實施、管理及更新過程中的有效銜接。
　　作者單位：生態環境部華南環境科學研究所