工業(yè)園區(qū)已占到如此大的經(jīng)濟(jì)體量，但行政管理機(jī)制仍然模糊——對上分屬于科技部、商務(wù)部、工信部、環(huán)保部等多個部門管理，對下沒有執(zhí)法權(quán)，只是機(jī)構(gòu)而非機(jī)關(guān)，這是導(dǎo)致環(huán)境管理難的根源。
已有的工業(yè)園區(qū)相關(guān)制度主要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用展開，涉及這兩類問題的措施具體且系統(tǒng)。而直接針對環(huán)境管理的政策較少，且呈現(xiàn)出較為顯著的管制型特征，表現(xiàn)為“自上而下”的管制和“結(jié)果導(dǎo)向”的考查。
2018年伊始，一組工業(yè)園區(qū)數(shù)據(jù)引人注目。
根據(jù)環(huán)保部通報，截至2018年1月底，全國共有涉及廢水排放的省級及以上工業(yè)集聚區(qū)2356家，建成污水集中處理設(shè)施和安裝自動在線監(jiān)控裝置的完成率分別為94%和91%。
這是一份《水污染防治行動計劃》(簡稱《水十條》)的成績單，大限是2017年底。逾期未完成的，將一律暫停審批和核準(zhǔn)其增加水污染物排放的建設(shè)項目，并依照有關(guān)規(guī)定撤銷其園區(qū)資格。
根據(jù)通報，北京、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、廣西、四川等9省份已全部完成任務(wù)。其余22省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共計208家省級及以上工業(yè)集聚區(qū)未按時全部完成。
自1979年第一個蛇口工業(yè)區(qū)掛牌以來，中國工業(yè)園區(qū)種類繁多，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等多種類型。
“十二五”期間，工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚地，貢獻(xiàn)了中國GDP的近50%。東部沿海地區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值超過50%來自園區(qū)，西部地區(qū)的新增產(chǎn)值50%來自園區(qū)。
規(guī)劃環(huán)評未完成、超標(biāo)排放……快速、粗放的發(fā)展背后，工業(yè)園區(qū)逐漸淪為污染集中區(qū)，中央環(huán)保督察中頻被點名。筆者統(tǒng)計2011-2015年間環(huán)保部公布的環(huán)境案件中，由于工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)造成的環(huán)境污染案件數(shù)量逐年遞增，在所有案件中占比由20%上升至34%。
工業(yè)園區(qū)已占到如此大的經(jīng)濟(jì)體量，但行政管理機(jī)制仍然模糊——對上分屬于科技部、商務(wù)部、工信部、環(huán)保部等多個部門管理，對下沒有執(zhí)法權(quán)，只是機(jī)構(gòu)而非機(jī)關(guān)，這是導(dǎo)致環(huán)境管理難的根源。筆者長期關(guān)注工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理，試圖從工業(yè)園區(qū)的污染特點和外部政策，梳理出難點和建議。
閉合性的內(nèi)部管理
工業(yè)園區(qū)是通過行政手段劃出的一塊區(qū)域，聚集各種生產(chǎn)要素，工業(yè)集約化，企業(yè)享有園區(qū)內(nèi)的特殊政策，也具有共同的排污特征。
——地理區(qū)域性。企業(yè)地處同一園區(qū)，共享公共基礎(chǔ)設(shè)施，例如集中供熱、供電、污水納入公用管網(wǎng)，執(zhí)行相同的環(huán)境質(zhì)量和污染排放標(biāo)準(zhǔn)。
——同行業(yè)屬性。企業(yè)若處于同一行業(yè)內(nèi)，如紡織、汽車行業(yè)等，其原輔料使用、工藝使用、特征污染物等具有相似性。
——供應(yīng)鏈的關(guān)聯(lián)性。若企業(yè)產(chǎn)品或工藝存在上下游關(guān)系，污染物會在企業(yè)之間傳遞，上游企業(yè)的污染易轉(zhuǎn)至下游企業(yè)的管理成本。
可見，園區(qū)內(nèi)的企業(yè)在治理污染中，“單打獨斗”較難達(dá)到最佳目標(biāo)，需要借助企業(yè)之外的環(huán)境管理，但相對應(yīng)的園區(qū)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)卻不盡完美。
目前工業(yè)園區(qū)主要包括管委會、企業(yè)型和混合型三大類體制，且絕大多數(shù)采取的是管委會模式。
在管委會模式中，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為當(dāng)?shù)卣沙鰴C(jī)構(gòu)，具有較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和相應(yīng)行政管理職能，但不具備處罰企業(yè)的職能。大部分園區(qū)沒有專門負(fù)責(zé)環(huán)保工作的獨立隊伍，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有的只由三四個人兼職管理環(huán)保。
2018年5月，《江蘇省開發(fā)區(qū)條例》將施行，這是中國第一部省級“園區(qū)法”。而國家級獨立的開發(fā)區(qū)法律法規(guī)仍然缺乏，這導(dǎo)致管委會沒有相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán)，也就沒有相應(yīng)的執(zhí)法隊伍。

《江蘇省開發(fā)區(qū)條例》 圖片來源 | 江蘇人大網(wǎng)站
另一方面，園區(qū)管理者直接對接各級政府部門，得到授權(quán)較大，全權(quán)處理區(qū)域事務(wù)，從而表現(xiàn)為：閉合性——管理決策內(nèi)部化;集中性——除了主要領(lǐng)導(dǎo)由城市政府或更高一級機(jī)構(gòu)任命外，一般管理人員由園區(qū)自己決定;矛盾性——園區(qū)市場的盈利性和作為管理者的公共性之間的矛盾。
理論上，園區(qū)規(guī)劃可以指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)選址、定位和發(fā)展趨勢。但在實際操作過程中，有的管理機(jī)構(gòu)對園區(qū)環(huán)境規(guī)劃的準(zhǔn)入條件缺乏認(rèn)識，為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展，千方百計引入各種企業(yè)甚至降低環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，突破了當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量。
不少工業(yè)園區(qū)已經(jīng)逐漸提高環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，仍有園區(qū)管理者對高污染、高耗能的企業(yè)開綠燈。從環(huán)評的執(zhí)行率看，根據(jù)環(huán)保部2015年對全國162個工業(yè)園區(qū)的督查，規(guī)劃環(huán)評編制率和項目環(huán)評“三同時”執(zhí)行率分別只有50%和61%。
而且，由于對中小型廢棄物利用的企業(yè)扶持政策較少，園區(qū)對于配套的中小廢棄物企業(yè)重視不足，導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)未形成有效的循環(huán)經(jīng)濟(jì)，一些循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)名不副實。