編者按

 

近年來，可再生能源已成為我國新增電力的主力，但期間我國水電、風電、光伏發(fā)電的送出和消納問題開始顯現(xiàn)。雖然各方已積極協(xié)調(diào)解決限電問題，并取得了一些效果，但可再生能源電力消納長效機制缺失。國家發(fā)改委、國家能源局日前印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，標志著業(yè)內(nèi)呼吁已久的可再生能源電力配額制終于落地，有望讓目前嚴峻的可再生能源消納形勢出現(xiàn)大改觀。

 

 

 

5月15日，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（下稱《通知》）。至此，經(jīng)歷三輪公開意見征求，可再生能源電力配額制塵埃落定。

 

根據(jù)《通知》，各省級能源主管部門牽頭承擔“消納責任權(quán)重”落實責任；消費側(cè)市場主體，即售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔消納責任，其中，售電企業(yè)指各類直接向電力用戶供/售電的電網(wǎng)企業(yè)、獨立售電公司、擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司（簡稱“配售電公司”，包括增量配電項目公司），電力用戶包括通過電力批發(fā)市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)；電網(wǎng)企業(yè)承擔經(jīng)營區(qū)消納責任權(quán)重實施的組織責任。各承擔消納責任市場主體的售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和專用計量的供暖電量免于消納責任權(quán)重考核。

 

 

《通知》提出建立健全可再生能源電力消納保障機制，核心是確定各省級區(qū)域的可再生能源電量在電力消費中的占比目標，即“可再生能源電力消納責任權(quán)重”。

 

國家能源局新能源司有關(guān)負責人表示，消納責任權(quán)重的測算綜合考慮了各省（自治區(qū)、直轄市）可再生能源資源、全社會用電總量、國家能源規(guī)劃和年度計劃、全國重大可再生能源基地建設(shè)情況和跨省跨區(qū)輸電通道的資源配置能力等因素。

 

上述負責人以2019年最低消納責任權(quán)重的確定為例，向記者介紹了其中遵循的主要原則：“一方面，基于分省的2018年底可再生能源累計裝機容量、年發(fā)電量和棄水棄風棄光等情況（水電按照當?shù)仄剿攴莸哪昀眯r數(shù)下浮10%進行測算），再計入2019年新增可再生能源發(fā)電裝機容量，預測2019年本區(qū)域的可再生能源發(fā)電量。另一方面，依據(jù)已投運的跨省跨區(qū)輸電線路運行情況和輸電能力，已有的可再生能源跨省跨區(qū)送受電協(xié)議或省區(qū)政府間框架協(xié)議，以及對2019年新投運跨省跨區(qū)輸電線路的輸電能力預測，計算相關(guān)區(qū)域2019年跨省跨區(qū)送出或受入可再生能源電量。最后，將上述本地生產(chǎn)消納的以及跨區(qū)域凈受入的可再生能源預測電量轉(zhuǎn)化為消納責任權(quán)重對應的電力消納量，與各省級行政區(qū)域全社會用電量的比值即為2019年該區(qū)域的最低消納責任權(quán)重。激勵性非水電消納責任權(quán)重按照最低非水電消納責任權(quán)重上浮10%計算，激勵性總量消納責任權(quán)重為激勵性非水電消納責任權(quán)重與水電按照當?shù)仄剿攴莸哪昀眯r數(shù)發(fā)電量對應消納責任權(quán)重之和。”

 

 

按照《通知》，各承擔消納責任的市場主體以實際消納可再生能源電量為主要方式完成消納量，同時可通過兩種補充（替代）方式完成消納量。一種是向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量，雙方自主確定轉(zhuǎn)讓（或交易）價格。另一種是自愿認購可再生能源綠色電力證書，綠證對應的可再生能源電量等量記為消納量。

 

“我們都希望相應的市場主體可以通過真正消納可再生能源電量來完成消納責任權(quán)重，這其中包括從電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)購入的可再生能源電量，以及自發(fā)自用的可再生能源電量。此外，保障機制也給出了其他補充和替代選項。”上述負責人指出，北京電力交易中心、廣州電力交易中心負責對消納量轉(zhuǎn)讓進行業(yè)務指導。各省級行政區(qū)域內(nèi)的消納量轉(zhuǎn)讓原則上由省級電力交易中心組織，跨省級行政區(qū)域的消納量轉(zhuǎn)讓由北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織。而對于綠愿認購，需要遵照綠證自愿認購的相關(guān)政策執(zhí)行。

 

 

《通知》強調(diào)，省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核，國家按省級行政區(qū)域監(jiān)測評價。

 

對此，上述負責人進一步解釋稱，對消納責任權(quán)重完成情況的監(jiān)測評價和考核分為兩個層次。第一個層次為對各類承擔消納責任的市場主體完成消納量情況的考核，由所在省級能源主管部門會同經(jīng)濟運行管理部門負責，并負責督促未履行消納責任的電力市場主體限期整改，對逃避消納社會責任且在規(guī)定時間內(nèi)不按要求進行整改的市場主體，依規(guī)列入不良信用記錄，納入失信聯(lián)合懲戒。第二個層次為對省級行政區(qū)域的消納責任權(quán)重完成情況，以及國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)對所屬省級電網(wǎng)企業(yè)消納責任權(quán)重組織實施和管理工作，由國務院能源主管部門進行監(jiān)測評價；各省級能源主管部門會同經(jīng)濟運行管理部門對省屬地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司以及未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的擁有自備電廠企業(yè)的消納責任實施進行督導考核。對省級行政區(qū)域消納責任權(quán)重完成情況主要通過公布監(jiān)測評價信息的方式提醒省級行政區(qū)域改進相關(guān)工作，并將有關(guān)監(jiān)測評價信息作為對其能耗“雙控”考核的依據(jù)。

 

此外，上述負責人強調(diào)，目前《通知》所附的各省（自治區(qū)、直轄市）2018年消納責任權(quán)重意在讓各省級能源主管部門對照開展自我核查，2019年模擬運行并對市場主體進行試考核。自2020年1月1日起，將全面進行監(jiān)測評價和正式考核。

 

 

 

 

過去的十年間，我國可再生能源發(fā)展取得了非凡成就，推動了我國清潔、低碳、安全、高效的能源體系建設(shè)，由過去主要依靠煤炭等傳統(tǒng)化石能源向包括水電、風電、太陽能、核電、天然氣等多種能源在內(nèi)的清潔化方向轉(zhuǎn)變。

 

 

消納保障機制中采用“可再生能源消納責任權(quán)重”替代了在2018年文件編制過程中三次征求各方面意見稿以及原有國務院和國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布的相關(guān)文件中使用的“配額”名稱，充分體現(xiàn)了各類承擔消納責任的市場主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責任的政策初衷。

 

從全球促進可再生能源發(fā)展的措施來看，主要分為三個方面：一是制定可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標，明確可再生能源在未來能源轉(zhuǎn)型中的地位。二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策，如招標、固定電價、固定補貼和稅收減免等。三是制定強制性可再生能源市場份額政策，既“可再生能源消納責任權(quán)重”。

 

上世紀90年代至今，全球范圍目前共有100多個國家或聯(lián)邦州（省）實施了強制性可再生能源市場份額政策。美國、英國等電力市場成熟的國家均普遍采用強制性市場份額政策促進可再生能源開發(fā)利用。國外強制性市場份額政策體系主要以電力市場為基礎(chǔ)，對參與市場競爭的電力供應商提出約束性的市場份額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現(xiàn)強制性市場份額完成量的流轉(zhuǎn)。可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。從實施效果來看，強制性市場份額政策對可再生能源發(fā)展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

 

與國外不同，我國可再生能源電力消納保障制度建立的初衷并非解決可再生能源發(fā)展經(jīng)濟代價的疏導和分攤，而是解決可再生能源電力的消納問題。為落實可再生能源優(yōu)先利用法定要求，依法按省級行政區(qū)域?qū)﹄娏οM規(guī)定應達到的可再生能源消納責任權(quán)重，對各類直接向電力用戶售電的電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業(yè)的市場行為進行引導。通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力輸送物理通道。在總體目標和市場化思路方面，消納保障機制與當前的電力體制改革、電力市場建設(shè)是一致的。可再生能源電力消納保障機制總思路就是在電力市場化交易的總體框架下，通過市場化方式，促進可再生能源本地消納，實現(xiàn)可再生能源跨省區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，促使電力系統(tǒng)的運行機制、資源配置、運行區(qū)域為滿足權(quán)重目標而進行強制性調(diào)整，確保可再生能源電力的市場消納，為可再生能源的持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障。

 

 

我國針對消納保障機制的研究和探索已經(jīng)開展多年，作為重要的能源政策，其制定背景和實施方式具有自身的特殊性。一方面是協(xié)調(diào)難度大。消納保障機制的制定初衷是解決外送可再生能源電力的消納問題。而跨省跨區(qū)可再生電力消納涉及到省級電網(wǎng)企業(yè)和同等級消納區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)及協(xié)商。政策實施效果具有一定的不確定性和不可預見性。這與僅需單獨依靠區(qū)域自身強化管理、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進技術(shù)進步、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)即可實施完成的節(jié)能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是消納保障機制解決的是可再生能源物理電量的真實消納，因此需要在電力的發(fā)、輸、配、用等環(huán)節(jié)建立物理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，并在同一時間完成。這與通過碳市場進行虛擬交易即可完成的碳減排義務也不相同。

 

可再生能源電力消納保障機制明確將提升可再生能源利用水平，促進可再生能源消納作為政策目標之一，因此從政策設(shè)計上對政府能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等各類主體的責任進行了明確規(guī)定。各省級人民政府能源主管部門牽頭負責本區(qū)域的消納責任權(quán)重落實，牽頭組織相關(guān)單位制定本省級行政區(qū)域的消納實施方案。為了確保消納實施方案及相關(guān)措施得到省級政府及有關(guān)部門的支持，實施方案報請省級政府批準后執(zhí)行。省級電網(wǎng)企業(yè)及電力交易機構(gòu)在技術(shù)體系上比較容易實現(xiàn)消納的組織實施工作，因此承擔消納的組織實施責任，以省級政府批準的消納實施方案，組織各市場主體通過各種方式消納可再生能源電量。

 

國務院能源主管部門對各省級行政區(qū)域消納責任權(quán)重完成情況進行監(jiān)測評價，將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤，對超額完成消納責任權(quán)重的省級行政區(qū)域予以鼓勵。省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核，負責督促未履行消納責任的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處理，將其列入電力市場主體不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

 

 

實施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發(fā)展全面進入“平價”階段的必要措施。目前消納保障機制實施的法律和政策基礎(chǔ)已經(jīng)具備，時機也已成熟，業(yè)界普遍期望消納保障機制成為貫徹落實能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發(fā)利用的重要舉措。

 

一是促使各省級相關(guān)部門把完成消納責任權(quán)重作為能源發(fā)展的重要約束條件，擴大可再生能源電力開發(fā)利用量，自覺抑制化石能源電力建設(shè)，切實調(diào)整能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。二是促使電網(wǎng)企業(yè)把接入和消納可再生能源電力作為電網(wǎng)建設(shè)和運行的重要任務，積極擴大可再生能源電力的輸送消納區(qū)域。三是推動可再生能源電力集中式與分布式同步發(fā)展，特別是能源消費量大的東部區(qū)域更加重視本地可再生能源及分布式能源發(fā)展，推動形成新型能源開發(fā)利用方式。

 

可再生能源電力消納實施方案為地方能源主管部門根據(jù)自身資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際狀況差異化履行消納責任和發(fā)展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源發(fā)展和配套政策可自行確定，不搞一刀切。電網(wǎng)企業(yè)具體組織各類承擔消納責任的市場主體實際消納可再生能源電量，并配套輸配電設(shè)施建設(shè)。

 

市場主體可通過替代方式完成消納責任權(quán)重。一是通過電力交易中心，向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額消納量，雙方自主確定轉(zhuǎn)讓價格。二是通過綠證交易平臺，自愿認購可再生能源電力綠色電力證書，綠證對應的可再生能源電量等量計為消納量。消納量轉(zhuǎn)讓和自愿認購綠證兩種替代方式并行不悖，水電消納量不能用于非水電可再生能源電力消納責任權(quán)重考核，但綠證可用于可再生能源電力總量消納責任權(quán)重考核和非水電可再生能源電力消納責任權(quán)重考核。具體操作過程中，市場責任主體可根據(jù)兩種方式的經(jīng)濟性進行自主選擇。下一步，綠證核發(fā)范圍、價格體系等綠證政策將根據(jù)消納保障機制實施情況適時調(diào)整完善，進一步確保兩者的有序銜接。

 

各省級能源主管部門應將消納責任權(quán)重納入本區(qū)域能源發(fā)展規(guī)劃并作為重要發(fā)展指標。鼓勵各區(qū)域制定超過最低消納責任權(quán)重的可再生能源消納目標。國家能源主管部門將消納責任權(quán)重完成情況，作為各省可再生能源發(fā)展規(guī)劃實施情況評估的重要依據(jù)。

 

（作者系國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任、國家可再生能源中心副主任）

 

原標題:可再生能源電力配額制出臺