最終，園區(qū)內(nèi)部缺乏專門機(jī)構(gòu)、閉合性和集中性的管理又導(dǎo)致信息公開缺乏，第三方平臺(tái)和公眾難以參與，近年來引發(fā)了眾多環(huán)境群體性事件。

“自上而下”、“結(jié)果導(dǎo)向”的外部政策
中國對(duì)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理并不算晚，并伴隨環(huán)保問題越發(fā)重視而不斷完善。
早在1993年，當(dāng)時(shí)的國家環(huán)保局即對(duì)工業(yè)園區(qū)的區(qū)域環(huán)評(píng)和污染物控制提出了目標(biāo)。2013年，“十八大”將建設(shè)生態(tài)文明作為“五位一體”治國思路，多個(gè)部門都參與到園區(qū)的綠色化建設(shè)中。查閱環(huán)保部等各部委網(wǎng)站及相關(guān)年鑒，到2015年，筆者選取了64項(xiàng)關(guān)于工業(yè)園區(qū)的代表性環(huán)保政策進(jìn)行分析。
分析發(fā)現(xiàn)，相關(guān)制度主要圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用展開，涉及這兩類問題的措施具體且系統(tǒng)。而直接針對(duì)環(huán)境管理的政策較少，且呈現(xiàn)出較為顯著的管制型特征，表現(xiàn)為“自上而下”的管制和“結(jié)果導(dǎo)向”的考查。
一般來說，環(huán)境政策工具類型分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和自愿型，這64份文件中，三者占比分別為64.1%、31.9%和4%。
這與國內(nèi)環(huán)保注重管制型思路一致。64份文件中，命令控制型工具中以目標(biāo)規(guī)劃和指標(biāo)體系類最多，比如“法規(guī)”“環(huán)評(píng)”“規(guī)劃”等詞匯的出現(xiàn)頻次達(dá)到30%。
雖然這有助于管理人員完成既定目標(biāo)，但與園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境管理發(fā)展過程等結(jié)合不夠。
比如，大部分環(huán)境政策針對(duì)的是末端控制，中間產(chǎn)品或副產(chǎn)品的管理沒有控制。即使提及也大都是定性考察，更沒有重要性的排序。
同時(shí)，過于偏重宏觀性的政策管理，例如規(guī)劃、理念、計(jì)劃等，忽視了園區(qū)作為地區(qū)性經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)的特性，對(duì)于“園區(qū)與地方政府的關(guān)系”“園區(qū)政策與上層政策之間的協(xié)調(diào)性和包容性”等問題少有提及，這就造成了在園區(qū)的實(shí)際管理過程中，諸如“產(chǎn)城矛盾”等問題，無法在園區(qū)內(nèi)部解決，也難以與當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境行政主管部門聯(lián)動(dòng)。
經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策占31.9%，比例不算低，但主要是用于環(huán)境質(zhì)量改善稅收的補(bǔ)貼政策，若把關(guān)不嚴(yán)，容易造成部分企業(yè)以“綠色”或“新能源”的招牌進(jìn)園而“騙補(bǔ)”。
在人、財(cái)投入方面，相關(guān)政策占比僅為5.1%和4.7%，容易導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)上有很好的制度框架，但缺乏配套的人財(cái)實(shí)施計(jì)劃，政策落地難。排污權(quán)交易可以提高企業(yè)的主動(dòng)性，目前工業(yè)園區(qū)內(nèi)替代政府進(jìn)行環(huán)境資源交易市場(chǎng)組織者和中介的機(jī)構(gòu)還較為缺乏，配套的政策也不多。
像入園前簽訂環(huán)保協(xié)議等自愿型政策更少，僅占比4%。這導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)企業(yè)主動(dòng)性不夠，且難以培育環(huán)境監(jiān)測(cè)、“環(huán)境醫(yī)生”第三方環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)。
一園一策，量身定制
工業(yè)園區(qū)的管理之難，根源在于園區(qū)的管理過程缺乏有效管理，在政策設(shè)計(jì)層面沒有進(jìn)行有效分析。加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理，有以下建議。
首先，要完善園區(qū)環(huán)境管理的統(tǒng)籌性，突出園區(qū)環(huán)境管理的個(gè)性化。為了避免多部門管理造成的責(zé)任主體模糊，建議國家層面設(shè)立專門統(tǒng)一的園區(qū)協(xié)作平臺(tái)，統(tǒng)籌政策的制定主體，環(huán)保部、水利部、工信部等專業(yè)主管部門能信息共享、職能協(xié)作。
另外，園區(qū)一直沒有專項(xiàng)法律依據(jù)，建議逐步從法律法規(guī)、技術(shù)細(xì)則、行業(yè)管理等層面完善整個(gè)政策體系，一園一策，設(shè)立園區(qū)量身定制的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。
其次，優(yōu)化工業(yè)園區(qū)的政策類型，弱化行政強(qiáng)制，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策，深化經(jīng)濟(jì)杠桿作用。例如推進(jìn)排污權(quán)交易制度在園區(qū)的運(yùn)用，培育園區(qū)環(huán)境污染的第三方治理市場(chǎng)，對(duì)違規(guī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行信息公開，引進(jìn)第三方環(huán)保服務(wù)商。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自主性，變“園區(qū)-企業(yè)”為“園區(qū)-行業(yè)協(xié)會(huì)-企業(yè)”的管理，從而下沉管理重心，賦予企業(yè)更大的自治自由。
再次，要以數(shù)據(jù)為抓手，強(qiáng)化全過程管理和跟蹤。將企業(yè)基礎(chǔ)信息如經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)資料、環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)資源等數(shù)據(jù)庫，在過程管理中分時(shí)間段、分行業(yè)不斷進(jìn)行歷史數(shù)據(jù)的對(duì)比，作為后續(xù)動(dòng)態(tài)管理的參考。
最后需要強(qiáng)調(diào)的是，此前的政策文本分析中，從未出現(xiàn)對(duì)園區(qū)環(huán)境管理收益測(cè)評(píng)和工業(yè)園區(qū)管理成本的指標(biāo)，這可能造成為達(dá)標(biāo)而成本過大，或是引入了所謂不相干的“綠色企業(yè)”以創(chuàng)建“綠色園區(qū)”。所以，分析“成本”有效性，在園區(qū)環(huán)境管理中非常迫切。