中國能源報（cnenergy）推出的來自國家能源局新能源司李鵬的這篇解讀，是目前最全面也最深刻的。

“很多觀點用污染物超低排放的環保概念來替代低碳的能源轉型概念，擾亂了能源轉型的核心方向。”

“實際上大量的財政補貼資金都通過限電或者與自備電廠直接交易的方式流入了本該淘汰的燃煤電站或者高耗能產業。”

“整個新能源產業的扶持政策體系必須進行重大調整，最大限度減少行政管制，政府不該管和管不了的，要交給市場來調節。”

“只需要明確綠色證書背后所代表的減排權益的歸屬即可順利地參與碳排放權交易。外界所擔心的過補貼或者二次補貼的問題，完全可以通過界定交易邊界的方式化解。”

能源轉型往何處去？

新世紀以來，以清潔低碳為主要特點的能源轉型成為各主要國家普遍的能源發展戰略選擇。

我國目前能源結構仍以化石能源為主，2016年，化石能源占一次能源消費比重達86.7%，特別是煤炭消費占能源消費比重達到62%。雖然近年來清潔能源占比快速提高，但是未來較長一段時間我國能源供應的主體仍將是煤炭。

能源轉型的核心內容，將是在優化利用存量化石能源項目、確保實現能源供應安全的前提下，通過政策激勵使清潔低碳能源成為我國能源供應增量的主要來源，通過逐步替代，最終實現能源供應主體的徹底轉變。但過程中還需要注意兩個方面的問題：

一是低碳才是能源供給革命的核心特征。
近年來，很多觀點用污染物超低排放的環保概念來替代低碳的能源轉型概念，擾亂了能源轉型的核心方向。能源轉型必然有利于環境保護和生態文明建設，但這并不是說減少污染物排放就是能源轉型的核心概念，能源轉型實際上是一個更高的戰略性要求，低碳是其主要特征之一。

發電企業減少二氧化硫、粉塵等污染物排放，是企業天然的義務，無論是否進行能源轉型，這都是企業應當且必須履行的社會責任。如果再結合先進國家的政策激勵方向以及習近平總書記提出的到2030年左右我國二氧化碳排放達到峰值的要求，我們就可以看出，我國能源供給革命的最終方向并不是化石能源的超低排放，而是實現一個對環境最大程度友好的低碳的能源供應體系。

二是能源消費革命的動力嚴重不足。
長期以來，我國能源特別是電力領域統購統銷的銷售模式嚴重弱化了電力消費者的自主選擇權，使得各方的關注焦點過度集中在單一的能源成本方面，忽視了消費側的責任。

就電力而言，消費者從電網買電，只需要關注價格，不用考慮用的電是哪里來的，是什么發電品種發的。如果仍維持原有的電力市場格局不變，推動能源結構轉型就相對簡單，因為只需要關注發電側就夠了，發電側實現了結構調整，用戶側的結構自然就調整過來了。

但是從目前看，一方面發電側自身調結構的動力不足，近年來各發電集團投資燃煤發電項目的沖動仍然很大，另一方面，在供給側改革的大背景下，如果沒有消費側的推動，供給側的積極性很難提高，也不利于解決消納的問題。隨著電力體制改革的逐步推進，發電企業與電力用戶之間的協議購售電有望成為電力市場的主要交易方式之一，這就為用戶側的主動選擇提供了便利條件。

能源轉型的最終受益者是全社會的所有企業和個人，通過有效的政策激勵，推動有意愿和一定經濟承受能力的電力用戶優先使用低碳能源，通過這些先進企業和個人的示范帶動作用，最終形成全社會積極利用低碳能源的整體氛圍和市場導向，才是能源消費革命的核心內容。實際上，新能源發電技術的興起和能源轉型的由來，也是由消費側驅動的。傳統的化石能源利用帶來了無法承受的資源和環境壓力，才會迫使丹麥等歐洲國家轉向新能源發電技術開發。

從低碳能源的各類品種來看，考慮到水電存在資源總量的制約以及開發成本也將不斷上升，未來增長的空間可能有限。福島核事故后，全球的核電建設也進入了低潮期，核電建設受到整體社會氛圍的制約，未來發展存在一定的不確定性。

從上世紀到現在，風電、光伏發電等新能源已經走過了三四十年的發展歷程，技術進步和成本下降的速度有目共睹，且迄今未發現顛覆性的制約因素。未來如果不出現當前無法預見的新興清潔能源發電技術，風電和光伏發電將成為全球能源清潔低碳發展和能源轉型的主要推動力。

但是，在不考慮化石能源環境成本的情況下，從未來一段時期來看，風電、光伏發電仍將面臨相對成本較高的問題，如何通過良性的機制設計，使我國以最小的系統成本完成能源轉型，是擺在我國決策者和整個能源產業發展面前的核心問題之一。

 
新能源扶持政策該調整了！
從目前全世界的實踐來看，風電、光伏發電等新能源產業仍是政策驅動。近年來，我國風電和太陽能發電在產業政策的扶持下快速發展，取得了舉世矚目的成就，但目前也面臨棄風棄光加劇和補貼資金不足的問題。關于這一現象的原因分析很多，但個人認為，從根源上來說，這是當前的扶持政策體系與產業發展實際需求不匹配矛盾的突出體現。

自2006年起，我國逐步對各類新能源實施標桿電價政策，其特點是政策相對穩定，財務模型也比較簡單，企業根據可研報告和標桿電價很容易測算收益，在產業發展初期極大地降低了企業經營風險，促進了產業快速發展。但是在發展到一定規模之后，其弊端也逐步顯現，

首先是電價附加不可能無限制上漲
德國居民電價中的附加已經超過6歐分，負擔比較重。而且價格政策比較僵化不利于充分發揮市場競爭的降成本作用。我們2009年制定的風電標桿電價當時在全世界是比較低的，但是目前一些國家陸上風電每千瓦時招標價格已經降至4-5美分，海上風電的招標價格已經降至6-7歐分，都比我國現行的價格低。

其次也是最關鍵的，標桿電價政策主要是對發電側進行激勵，其他環節特別是消費側的責任不清晰，大家建的積極性有了，用的積極性不足，容易“重建輕用”造成限電。

實際上，目前面臨的絕大多數問題都是新能源的利用率不高造成的。近年來，隨著技術進步，我國風電、光伏發電的實際發電成本已經大幅下降，具備了大幅降低補貼強度的基礎，但是限電已經成為補貼降低的主要障礙。

例如2016年全年我國風電限發約500億千瓦時，估算全行業經濟損失250億元，如果這些電都能發出來，在確保全行業收益不減少的前提下，全國風電平均度電補貼可以從目前的每千瓦時0.2元大幅降低至0.1元。實際上大量的財政補貼資金都通過限電或者與自備電廠直接交易的方式流入了本該淘汰的燃煤電站或者高耗能產業。

因此，進一步加強對消費側的激勵和引導，確保新能源電力的充分利用，大幅減少新能源并網運行不必要的系統成本，才應是未來政策設計的重點所在。

此外，隨著簡政放權的深入推進，原有政府職能也在逐步轉變，之前有關部門主要通過價格審批和項目審批管理，逐步過渡到規劃管理，也就是定年度規模，價格也逐步調低，但是運行一段時間之后，又出現了矛盾。

比如年度規模，到底每年的規模多少是合理的？每個省的合理規模又是多少？

有人說按照規劃來，但是規劃不能等同于計劃，規劃只是個指導性的文件。價格問題也是一樣的，我們雖然建立了價格退坡機制，但是降多少合適？降多了產業受不了，降少了產業容易過熱，人為測算的價格無法精確的反映市場供需的變化。

從市場化改革來看，隨著燃煤標桿電價政策的取消，雙邊交易電量的電價是實時變動的，原有的兩部制標桿電價補貼模式相當于失去了補貼基數，難以為繼。這幾類矛盾現在日益尖銳，只能通過市場化的手段加以解決。

綜上，可以看出，經過十多年的快速發展，整個新能源產業的扶持政策體系必須進行重大調整。在政策調整過程中，一定要堅持充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，要最大限度減少行政管制，政府不該管和管不了的，要交給市場來調節。

根據李克強總理在2016年政府工作報告中提出的“完善風能、太陽能、生物質能等發展扶持政策，提高清潔能源比重”的要求，通過深入研究比較各類支持可再生能源產業發展的政策，可以考慮借鑒國際先進經驗，結合電力市場化改革和簡政放權，深入研究和適時啟動可再生能源電力配額考核制度，同時配套實施綠色電力證書交易制度。

配額制是能源轉型的重要抓手

可再生能源電力配額考核制度及配套的綠色電力證書交易機制是國際上普遍采用的可再生能源產業扶持政策，目前英國、澳大利亞、瑞典、挪威、意大利、日本、韓國和印度等20多個國家以及美國29個州和華盛頓特區等均實施了配額制考核。如美國加利福尼亞州最近提出到2020年可再生能源在全部電力消費中的比例要達到50%，英國提出到2020年可再生能源電量占比達到30%。

國外可再生能源配額制政策體系主要以電力市場為基礎，對參與市場競爭的電力供應商提出約束性的可再生能源電力配額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現配額指標的流轉，可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。承擔購買配額的主體，有的是售電企業（如美國大部分州、英國），有的是發電企業（如韓國、印度）。

從實施效果來看，配額制對可再生能源發展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續發展且符合市場化原則的長效機制。

在我國，實施配額制也是動員和督促能源領域各個相關方推進能源轉型的重要抓手。跟現行的標桿上網電價政策相比，可再生能源配額考核和綠色證書交易制度對可再生能源發展目標更加直接可控，各方責任更加清晰，通過對各類可再生能源證書比例的控制，可以靈活引導不同類型可再生能源品種的發展。

同時，“看不見的手”代替了政府管制，使得項目開發建設、價格、資金的管理進一步簡化，主要由市場主體自行決定，最終實現能源轉型的整體系統成本最小化，這才是可再生能源電力配額考核和綠色電力證書交易機制的主要目的，而緩解限電和減少補貼強度只是政策的必然效果。

首先，配額制是推動能源轉型的有力抓手。
中央提出能源供給和消費革命，中長期具體的要求，其實就是看一次能源消費中15%和20%非化石能源比重指標是不是完成了，所以這個責任要分解落實，并且必須不折不扣地執行。

通過制定各省（區、市）電力消費總量中的新能源發電的比重目標，實際上是進一步明確了各地區能源轉型的責任，將來誰完成了配額，誰就完成了對15%和20%的責任。國務院能源主管部門則只要承擔事中事后監管的責任，通過對可再生能源開發利用情況進行監測考核，督促各類市場主體形成合力完成能源轉型的目標。

其次，配額制將重點激勵對象從發電側轉向了消費側。
更加強調了利用新能源電力的責任，可以有效解決消納問題。目前，隨著成本的快速下降，大家建設新能源的積極性已經較高，假如對售電公司規定所售電量中的可再生能源消納比重，售電公司必須去購買新能源電力并且必須把它賣給用戶，那就必須確保電能夠優先發出來，使得用戶側消納的責任比較清晰，積極性比較高，這就能有效解決新能源“重建輕用”的問題。

第三，配額制可以極大地激發市場主體的主觀能動性。
在配額制政策框架下，地方政府和開發企業可以根據自身的資源條件和技術優勢自主選擇成本最低的方式來完成配額，每年開發什么品種電源？開發規模多大？都由地方政府和企業自主決定。

屆時，綠色證書交易的價格也會有效控制發展的節奏，如果某一年裝機多了，證書供給過剩，價格下跌，下一年的投資意愿就會減少，這就避免了人為設置分品種的發展目標和年度指標與實際需求不符合的矛盾，也確保了系統總成本最小。

第四，配額制可以有效解決補貼標準和退出的問題。
用綠色電力證書交易的價格來替代財政補貼，最大的好處就是無需中央財政資金補貼，由各類市場主體根據能源轉型的要求自發進行利益分配，避免了補貼缺口越滾越大。同時也解決了補貼多少合適的問題，因為綠證的交易價格由買賣雙方自主決策，成交價格就是最合適的價格，不存在過高或者過低的問題，避免了政府定價產生的矛盾。

如果未來可再生能源技術進步比較快，成交價格就會快速降低，最后自然歸零。為穩妥起見，在最早兩三年的過渡時期，可以考慮采取仍由中央財政資金承擔一部分分品種的固定數額的度電補貼的模式，確保新建項目的基本收益，隨著市場化機制的完善，逐步過渡到完全的綠色證書交易。

 配額制的10大關鍵問題

1、為什么要有自愿和強制兩個市場？

根據習近平總書記“四個革命，一個合作”的要求，能源供給革命和消費革命實際上是兩個概念，不可偏廢。

強制交易著眼于能源供給革命，通過綠證強制交易價格體現新能源發電的外部環境效益，確保新能源開發企業的經濟效益，提升新能源項目投資的積極性。最關鍵的一點，在強制配額考核的政策體系下，雖然由于市場機制的作用，企業經營的不確定性有所增加，但是新能源行業發展的整體穩定性大大增加了，強制配額考核會創造一個基本穩定的國內新能源年度增量市場需求，這一點對于新能源產業的發展和確保低碳能源的供給至關重要，避免了產業發展規模的大起大落或者逐步萎縮。

自愿交易著眼于能源消費革命。目前，有觀點認為，自愿交易可能不會起作用，但是個人認為，自愿認購的市場空間不容低估，從國外實踐經驗看，綠色電力證書的自愿認購是一個重要的市場，綠色電力消費理念的普及也會極大的推動能源供給側的結構轉型，美國目前約三分之一的綠色電力證書由消費者自愿購買。

建立綠證自愿認購體系，實際上是給了消費者充分而靈活的選擇權，使得愿意購買和使用新能源的企業和個人有了通暢的渠道。最終通過兩個市場的合力來加速實現能源轉型。

2、哪些能源品種能獲得綠證？
不是所有的新能源發電項目都可以獲得證書。因為證書交易的價格主要是對財政補貼的替代，所以對于市場化程度較高、具備競爭優勢的水電和未實行分攤機制的核電并無綠色證書的需求。

為避免全社會成本太高，綠色證書制度應優先應用于具備較大成本下降空間、與化石能源成本比較接近的風電和光伏電站項目，作為推動最終平價上網的“臨門一腳”的政策。

對尚處于產業化初期需要加大政策扶持力度的海上風電、分布式光伏發電、太陽能熱發電建議仍延續目前標桿電價的扶持政策體系，即從全社會征收附加分攤，直到產業技術體系逐步完善，成本有較大幅度下降為止，甚至可以采取特許權招標的模式，鼓勵通過良性的市場競爭迅速降低成本。在此之前，可以考慮由國家適度控制發展規模，避免對高成本的新能源發電項目激勵過度導致建設規模過大，最終推高全社會的用能成本。

3、綠色證書應否限價？

關于綠證的限價，實際上包括價格上限和下限兩塊。自愿交易的文件發布之后，各方比較關注的就是自愿交易的限價問題。實際上，價格上限和下限的設定與交易市場的不同激勵對象密切相關。

自愿交易剛剛起步，在我國，主動愿意消費綠色電力的企業和個人還比較少，因此，在制度設計的初期，要注重對消費者利益的保護。通過把成本最低的一部分新能源電力優先讓渡給消費者，使得愿意消費綠色電力的企業和個人能夠以最小的代價滿足自己的需求，對加速普及綠色消費理念有重要意義，也符合以最小社會成本完成能源轉型的戰略理念。

但強制交易應有所區別，強制交易的考核對象是能源轉型的責任主體，所以對其購買綠色證書建議設置交易價格的下限，以此來確保市場交易過程中仍處于弱勢的新能源發電企業的議價能力，最終保障整個產業的合理收益，以實現產業的持續發展。

兩個市場的價格互為補充，即避免了綠證交易價格太低損傷投資的積極性，也避免了交易價格太高增加能源轉型成本。

4、誰將是綠色證書的購買者？

在電力市場化程度較高的國家，配額考核的責任主體也即強制交易的綠色證書買方大多數是售電企業。也有一些國家的考核責任主體是發電企業。售電側考核對于分攤成本、促進消納都有好處。發電側考核的優勢主要是符合目前的實際，操作起來比較簡單，缺點是仍然屬于發電側激勵，對促進消納意義不大。考慮到改革預期和制度設計的初衷，可以考慮強制交易的綠色證書買方設定為售電企業。

根據三部委文件的要求，自愿交易的買方將會是政府機關、企事業單位、社會團體和自然人。從國外實踐看，除了自然人外，用能成本占生產成本較低的高技術企業將是最積極的購買方之一，這些企業對于能源價格的承受能力相對較高，而且可以以較小的代價實現100%的綠色用能，是綠證市場的主要參與方之一。

其次是各級政府和相關的政府采購項目，政府采購項目數額大，對市場的導向性比較強，適當選取一批品種，將產業鏈采用綠色電力的比例作為同等條件下優先進入采購目錄的條件，對于引導全社會的綠色消費理念意義重大。第三類是采購主導權較大的快速消費品和社會零售領域，他們對下游供應鏈的控制力很強，在消費者的推動下，綠色發展的愿望也比較迫切，我國大量的工業企業是給大公司配套，一旦買方對于采購的產品提出綠色電力消費的要求，也將會對終端用能需求產生重大影響。

有理由相信，隨著國內自愿認購市場的日益活躍，未來實際的綠證消費者也將逐步向這幾類群體聚集。在此之前，相關的認證機構也要早做準備，加強和完善綠色制造的認證標準體系和能力建設，同時政府機構和各公益團體也可以加大對綠色消費理念的宣傳，使得綠色電力消費盡早成為社會認可的潮流。

5、綠色證書可以二次交易嗎？
根據自愿認購的文件的要求，綠色證書不允許二次交易，這主要也是從確保綠電消費者的成本最小化的角度來考慮的。允許二次交易會提高市場的活躍程度，但是也會增加交易成本，甚至可能會出現囤積的行為，同時最關鍵的會使得綠色證書成為某種意義上的金融交易品種，不管是管理的機構設置要求還是管理的難度都會劇增，在初期試行階段仍建議避免問題復雜化，秉持以最小的成本滿足最早的綠證消費群體的原則拓展消費側的市場，三部委文件中以“認購”替代“交易”主要就是希望將自愿認購更多的界定為公益行為，而不是交易行為。

可以考慮經過一段時間的試運行，到強制交易階段綠證交易成為新能源開發企業的重要收入來源時，再根據實際的情況和市場的需求，對交易行為作出新的規定，屆時通過金融手段和中介服務提升市場的活躍度，更加有效的銜接綠色證書的供給和需求也是一個值得考慮的措施，但是相關的監管措施必須要加強。

6、綠色證書的交易價格會很高嗎？
如前所述，我們目前新能源發電的補貼強度居高不下，主要原因是未能有效利用，隨著考核力度的不斷加大，在消納困難得到明顯改善、新能源發電得到有效利用的條件下，不必要的系統成本被充分擠掉，綠色證書的交易價格可能會大幅走低，同時新能源投資企業的效益也能得到充分保障。在整體的制度設計上，補貼強度過高的能源品種如光熱發電和海上風電已經被充分隔離，加之風電和光伏發電仍處于技術快速進步的階段，因此，預計未來綠色證書的交易價格可能會逐漸維持在一個全社會可以承受的價格。
從長遠看配額考核和綠色證書交易是一個過渡階段的政策，但卻是符合現階段可再生能源發展需求、必須采取的政策措施，未來在儲能技術的推動下，能源互聯網技術蓬勃發展，系統的靈活性大大增強，再加上新能源自身的技術進步，新能源發電的成本很有可能全面低于各類化石能源的成本，屆時，消費綠色電力就成為一個完全自發的選擇。

7、如何看待配額考核和綠色證書交易機制下的商業模式？

在配額考核和綠色證書交易機制下，與原本的標桿電價政策相比，新能源發電項目必然會面臨收益的不確定性增加的問題，但這也是市場化改革的題內應有之義。

隨著電力市場化改革的深入推進，全面取消各類電源發電量計劃和標桿電價政策后，電源投資的不確定性都將大大增加，政府只需要維護市場公平競爭和確保節能低碳調度即可。因此，未來新能源企業可以充分利用中長期成本相對固定可控的優勢，利用中長期合約和現貨市場交易兩個市場來確保電價回收，同時也可以積極考慮利用綠色電力證書和碳排放權交易市場，將環境外部性收益通過中長期合同及時鎖定，如果市場機制建設的方向不錯，未來新能源項目收益的確定性將大大超過化石能源發電項目。

同時，市場化的機制也有利于具備技術和資金實力的企業通過良性的市場競爭進一步擴大市場份額。但必須說明的一點是，監管部門要做好調度交易規則設計和相關監管工作，確保低碳能源優先上網，充分發揮新能源邊際成本較低的優勢增加低碳能源供給。

8、配額考核與綠色證書交易是什么關系？
配額考核是能源轉型的指標衡量體系，是具有法律或者行政強制力的根本措施，綠色電力證書是配額考核體系必要的配套政策，也是各類責任主體完成配額義務的手段之一。可以考慮所有納入統計的新能源發電項目的發電量都計入對責任主體的考核，考核責任主體可以通過購買證書完成配額考核義務，也可以通過“自建自發自用”的新能源發電項目完成配額考核義務。

9、為什么不能通過與新能源項目的直購電來完成配額？

我國目前對新能源發電實行的是兩部制標桿電價政策，具體操作上包括兩部分電價，即燃煤標桿電價加補貼。新能源發電項目與電網實際結算的只是燃煤標桿電價部分，補貼部分由全網分攤征收附加資金解決。在這樣的機制下，新能源發電企業與購電企業的結算收入只能體現所購電力的電力一般商品屬性，不能體現電力的清潔低碳屬性。

區分一度電是煤電還是新能源發電的主要標志就是是否由財政資金結算補貼。而綠色電力證書是對補貼資金部分的直接替代，且具有可以追溯的全部電力屬性信息。因此對于自愿或者強制使用綠色電力的消費者，只有完成了綠色證書的購買，才能被確認為實現了綠色電力的消費。

10、綠證交易體系與碳排放體系如何銜接？
綠色電力證書記載了新能源電力的全部屬性信息，是天然而且非常精確的二氧化碳減排衡量方式，與未來的碳減排交易體系可以形成天然的銜接。但是二者在具體的任務上也有所區分，綠色證書交易解決的是能源結構調整問題，碳排放市場解決的是溫室氣體排放的問題。

新能源電力應該是碳排放交易中能夠最精確計量和核查的參與方，每1兆瓦時新能源電力減少的二氧化碳排放基本是一個確定的量，在我國碳排放權交易機制的過程中，只需要明確綠色證書背后所代表的減排權益的歸屬即可順利地參與碳排放權交易。外界所擔心的過補貼或者二次補貼的問題，實際上完全可以通過界定交易邊界的方式化解。

在歐洲很多國家，碳減排交易和可再生能源綠色證書交易也是長期并存，對推動清潔能源發展都發揮了重要作用。從理論上說，只要不形成壟斷市場，新能源外部成本的多渠道充分體現，對于補貼的加速退出和能源轉型，有百利而無一害。

綜上所述，可再生能源配額考核和綠色證書交易機制是符合我國目前改革方向的一種市場化的手段，也是推動全社會以總成本最小的方式實現能源轉型的最有效措施。

國家能源局印發的《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》（國能新能[2016]54號），實際上已經明確了為完成2020年非化石能源占比達到15%的戰略目標發電側（9%）和消費側（各省）需要完成的配額指標，主要是根據各地的發展現狀、資源條件和消納條件確定的，并且廣泛征求了意見，相關原則目前在全社會已經形成高度共識，下一步的關鍵工作就是進一步明確責任主體和考核的具體措施，在充分論證的基礎上加快推進實施。

對于強制配額考核推出的時間，可以考慮不晚于2018年中，因為新能源項目從開始資源勘查到項目建成投產，至少需要兩年左右的時間，從目前統計的情況看，部分地區距離完成引導目標還有較大差距，需要在政策的推動下加快建設進度，要為這一部分項目留足建設的時間窗口。

但是，個人認為，任何一項重大政策起效，都會是一個不斷摸索和完善的過程，在復雜的市場環境下，也無法指望單一的政策能夠解決所有的問題。各類政策之間也不是互斥的，一項政策的推出不代表其他政策的必然退出，例如美國，類似于固定補貼的PTC政策和配額制考核就長期共存，歐洲市場上標桿電價政策和碳減排交易也長期并行，這些政策共同起效，才能夠推動產業的持續快速發展，所以，未來新能源扶持政策的發展方向，可能必然還是各項政策的“組合拳”，特別是對存量項目，保持政策的穩定性也是必要的。