碳排放權(quán)交易(以下簡稱“碳交易”)和碳稅作為碳減排的兩種主要政策手段，在全球諸多國家和地區(qū)得到積極應(yīng)用。中國作為溫室氣體排放大國和全球第二大經(jīng)濟(jì)體，自2011年起在七個(gè)省市先后實(shí)行碳交易試點(diǎn)，取得了積極成效。在此基礎(chǔ)上 ，2017年底已正式啟動(dòng)了全國碳排放權(quán)交易。但受覆蓋面和調(diào)控范圍限制、碳市場中價(jià)格形成機(jī)制構(gòu)建難度大以及可能發(fā)生市場失靈等因素影響，僅以碳交易一種手段并不能有效解決中國碳減排的所有問題。相比碳交易而言，碳稅的覆蓋面更廣 、更為公平，且在中國國情下，開征碳稅具有立法效力更高和征收更為靈活的獨(dú)特優(yōu)勢。因此，我們建議，基于現(xiàn)實(shí)國情及碳減排的實(shí)際需要，現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期，應(yīng)統(tǒng)籌考慮碳交易和碳稅兩種政策手段的并行和綜合應(yīng)用，在進(jìn)一步完善碳 交易的同時(shí)擇機(jī)開征碳稅。

進(jìn)一步完善碳交易，擇機(jī)開證碳稅

在國家明確建立全國碳交易市場以及環(huán)境保護(hù)稅放棄對二氧化碳排放征收后，國內(nèi)有關(guān)碳稅的研究和討論在逐步淡化。應(yīng)該說，在國內(nèi)碳減排政策手段的選擇中，碳交易更符合國家對多方利益綜合權(quán)衡的需要而先行了一步，但我們認(rèn)為，國內(nèi)在 應(yīng)對氣候變化和碳減排政策的戰(zhàn)略選擇上，并不能因?yàn)橐褜?shí)施碳交易市場就放棄碳稅。基于實(shí)際國情，我們更需要擇機(jī)開征碳稅，與碳交易并行應(yīng)用、協(xié)調(diào)配合。

(一)在開展碳交易的同時(shí)，中國仍有必要開征碳稅

1.單靠碳交易機(jī)制不能充分實(shí)現(xiàn)中國碳減排的目標(biāo)

中國在2009年宣布碳排放強(qiáng)度到2020年降低40%到45%的目標(biāo)。2014年11月12日，又在《中美氣候變化聯(lián)合聲明 》中宣布于2030 年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值，并將努力早日達(dá)峰，到 2030 年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20% 左右的目 標(biāo)。作為世界上的二氧化碳排放大國，減排任務(wù)艱巨，光靠碳交易機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

(1)出于對政府管理能力和企業(yè)交易能力的綜合考慮，碳交易市場并不能覆蓋所有的企業(yè)和碳排放量。目前已經(jīng)確定的全國碳排放交易體系啟動(dòng)時(shí)首先覆蓋了電力行業(yè)中年能耗一萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的企業(yè)。發(fā)電行業(yè)納入的企業(yè)達(dá)到1700多家，排 放量超過30億噸。未來還將進(jìn)一步擴(kuò)展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)，預(yù)計(jì)現(xiàn)在的全國碳排放交易體系完全建成后所管控的碳排放量將占到全國碳排放總量的50%以上。①對于剩余近50%的二氧化碳排放量、大量 的小企業(yè)排放源，也需要有相應(yīng)的調(diào)控手段。

(2)在中國市場機(jī)制發(fā)展不完善的情況下，碳交易市場存在價(jià)格失靈的可能。碳市場是基于人為設(shè)立的碳排放權(quán)而建立起的交易體系，其機(jī)制設(shè)置和運(yùn)行軌跡都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)比一般的商品交易市場復(fù)雜，對一國市場機(jī)制的完善程度要求更高。從近幾 年EU ETS等主要碳市場的運(yùn)行結(jié)果來看，即使在歐盟等市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，碳市場也存在著價(jià)格調(diào)控失靈的可能性。對比歐盟碳市場發(fā)展中存在的問題，在中國目前市場化程度不高的背景下，更需要充分考慮國內(nèi)碳市場價(jià)格失靈的 可能性和風(fēng)險(xiǎn)問題。

(3)中國地區(qū)發(fā)展差異大，單純依靠碳市場難以有效調(diào)節(jié)各地的碳排放行為。國內(nèi)各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面差別巨大，碳減排面臨著不同的形勢，而各地在管理能力等方面也同樣存在著差別。從碳交易試點(diǎn)地區(qū)情況可以看 到，由于制度設(shè)計(jì)等原因，部分地區(qū)的碳市場也面臨著碳價(jià)格調(diào)控失靈的問題，需要有更加全面的碳減排手段加以應(yīng)用。

2.中國開征碳稅具有獨(dú)特的優(yōu)勢

作為碳減排的兩種政策手段，碳稅與碳交易各有優(yōu)缺點(diǎn)。相比碳交易機(jī)制而言，碳稅的覆蓋面更廣，更為公平，碳稅計(jì)量較碳交易簡單，可操作性強(qiáng)。同時(shí)，在中國的國情下，開征碳稅具有獨(dú)特的優(yōu)勢：

(1)立法效力更高。中國作為單一制國家，相比西方國家而言，中央更具有權(quán)威性，在稅收立法上具有無可比擬的掌控力和可執(zhí)行性，對市場主體的約束力也更強(qiáng)。開征碳稅，有助于進(jìn)一步彰顯中國政府在應(yīng)對氣候變化方面的決心，強(qiáng)化政府 對碳排放行為的調(diào)控力度。

(2)開征更為靈活。碳交易需要確定國內(nèi)碳排放總量，并進(jìn)行碳排放權(quán)的分配，涉及到多方利益，在未能達(dá)成一致協(xié)議前實(shí)施的難度較大，在市場運(yùn)行過程中也面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。而碳稅的開征則更加靈活，可作為在較短時(shí)間內(nèi)出臺 的碳減排政策選擇。同時(shí)，我國在稅制上已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)，碳稅既可以通過開征單獨(dú)稅種實(shí)現(xiàn)，也可以在現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)稅基礎(chǔ)上，新增“二氧化碳排放”的稅目。這不僅有利于減低碳稅單獨(dú)立法和實(shí)施的難度，而且可以減少為構(gòu)建新稅制 體系花費(fèi)的成本和時(shí)間。

3.碳稅和碳交易并行有利于揚(yáng)長避短，促進(jìn)碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

在應(yīng)對氣候變化的特定時(shí)期上，政府對于兩種政策手段的選擇上可能具有一定的傾向性。但考慮到現(xiàn)實(shí)中碳減排問題的復(fù)雜性以及碳減排政策的相對有效性，為了更好地應(yīng)對氣候變化，全面實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，有必要充分認(rèn)識到碳交易和碳稅可以 并行，二者的協(xié)調(diào)配合能夠發(fā)揮更大的調(diào)控作用。

無論從理論分析還是從國際社會政策選擇的傾向看，碳稅與碳交易都是可以同時(shí)運(yùn)用、共存并立的。理論上，兩者應(yīng)為互補(bǔ)關(guān)系，這種互補(bǔ)性主要表現(xiàn)在兩者的調(diào)控范圍和價(jià)格支撐上。國際政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，在碳稅與碳交易政策的運(yùn)用上， 已有較多的國家實(shí)現(xiàn)了兩者的并存。因此，基于中國市場機(jī)制較不完善的現(xiàn)實(shí)以及開征碳稅的獨(dú)特優(yōu)勢，中國更需要根據(jù)實(shí)際情況同時(shí)運(yùn)用碳交易與碳稅這兩種碳減排政策手段，構(gòu)建二者的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化和碳減排承諾，推 動(dòng)綠色低碳發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明。

(二)合理制定碳稅制度要素，構(gòu)建碳稅和碳交易的協(xié)調(diào)機(jī)制

在碳稅與碳交易并行的制度模式下，碳稅的制度設(shè)計(jì)需要慎重考慮。同時(shí)，由于制度設(shè)計(jì)等方面的原因，兩種碳減排政策的運(yùn)用也可能會帶來兩種政策手段在調(diào)控范圍上的重疊，以及減排成本或負(fù)擔(dān)等方面的協(xié)調(diào)問題。相應(yīng)地，也有必要通過合 理的政策設(shè)計(jì)加以協(xié)調(diào)，避免政策矛盾和沖突，協(xié)同發(fā)揮兩種政策手段在碳減排上的調(diào)控作用。

1.碳稅的制度設(shè)計(jì)建議

在沒有碳市場的情況下，碳稅應(yīng)對所有的碳排放企業(yè)征收。但在國內(nèi)碳交易市場已經(jīng)先行建立的情況下，考慮到碳稅與碳交易之間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，碳稅在制度設(shè)計(jì)上則應(yīng)不同于單獨(dú)征收的情況。

(1)明確限定征收范圍。在碳稅的征收范圍上，應(yīng)該避免對同一排放源或企業(yè)同時(shí)實(shí)施碳交易和碳稅政策，防止造成企業(yè)的雙重負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)該明確將納入碳交易體系的排放源或企業(yè)排除在碳稅的征收范圍之外，也就是說，碳稅的征收范圍 是碳交易體系覆蓋范圍之外的碳排放源或企業(yè)。

從全國碳市場的啟動(dòng)和發(fā)展趨勢來看，目前納入碳交易的企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)是年能耗一萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，未來還可能會逐步降低標(biāo)準(zhǔn)從而將更多的企業(yè)和碳排放量納入調(diào)控范圍。這也就意味著，碳稅的征收范圍將主要是中小企業(yè)。

(2)采用簡易計(jì)稅方式。考慮到碳稅的征稅對象主要是中小企業(yè)，為了降低征管成本和企業(yè)管理成本，碳稅應(yīng)盡量采用較簡易的計(jì)稅方式。具體而言，應(yīng)在企業(yè)二氧化碳排放量的確定上采用簡易的方式，直接根據(jù)化石燃料消耗量和排放系數(shù)計(jì) 算排放量和應(yīng)納碳稅額，而不是分行業(yè)考慮各種特殊因素。這樣做，盡管可能存在著一定的不公平性，但有利于降低企業(yè)在核定碳排放量上的成本，以及使得稅收征管成本也能夠相應(yīng)降低。

(3)合理選擇征稅環(huán)節(jié)。選擇化石能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是消費(fèi)環(huán)節(jié)征收也是碳稅制度設(shè)計(jì)上的爭議之處。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅有助于有效控管稅源和降低征管成本，具有操作的簡便性和現(xiàn)實(shí)可行性。但碳稅目的是通過影響消費(fèi)者行為選擇來達(dá)到減 少排放，加之我國目前的資源價(jià)格形成機(jī)制不完善，稅負(fù)難以從生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)給消費(fèi)者，顯然將征收環(huán)節(jié)設(shè)置于消費(fèi)環(huán)節(jié)更為合理。從既積極穩(wěn)妥推出碳稅，又盡量弱化負(fù)面影響的角度考慮，可考慮在碳稅實(shí)施初期選擇化石能源開采和生產(chǎn)環(huán)節(jié) 征收，未來隨著征管能力的提高和控管條件的具備，再將征稅環(huán)節(jié)調(diào)整為消費(fèi)環(huán)節(jié)。

(4)選擇低稅率起步。考慮到我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，為了能夠?qū){稅人碳排放行為形成一定影響，同時(shí)不能過多影響中小企業(yè)的發(fā)展，碳稅應(yīng)選擇從較低的稅率起步。同時(shí)，從碳交易試點(diǎn)情況來看，盡管目前國內(nèi)部分地區(qū)碳市場的價(jià)格可 以達(dá)到每噸二氧化碳100多元，但在企業(yè)的初始配額實(shí)行免費(fèi)發(fā)放的情況下，這只是企業(yè)超過配額后的碳排放的價(jià)格;如果考慮企業(yè)全部二氧化碳排放量的話，實(shí)際成本將會很低。國外已開征碳稅的國家在起步階段也多數(shù)選擇較低的稅率，其后 再根據(jù)情況提高稅率。因此，與碳市場中的碳價(jià)格相協(xié)調(diào)，碳稅不可避免地需要采用低稅率起步的制度設(shè)計(jì)，再動(dòng)態(tài)進(jìn)行調(diào)整。

(5)合理選擇開征時(shí)機(jī)。碳稅開征盡管會有一定難度，但國內(nèi)應(yīng)積極做好開征碳稅的預(yù)案，為未來開征碳稅做好充分準(zhǔn)備。同時(shí)，還需要明確啟動(dòng)碳稅計(jì)劃的具體情景，從而根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會形勢和碳市場的發(fā)展情況選擇開征時(shí)機(jī)。具體看，適合 開征碳稅的時(shí)機(jī)主要有兩種情況：

一是國內(nèi)需要加大碳減排力度的情況。在國內(nèi)碳交易市場全面啟動(dòng)后，未來的大排放源都納入調(diào)控范圍。但隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來可能需要實(shí)現(xiàn)更為嚴(yán)格的碳減排目標(biāo)。當(dāng)碳交易市場整體的減排潛力不能滿足減排目標(biāo)需要時(shí)，就應(yīng)考慮啟動(dòng) 碳稅對小排放源進(jìn)行調(diào)節(jié)。

二是碳市場失靈的情況。即在國內(nèi)碳市場出現(xiàn)碳價(jià)格過低的情況，已經(jīng)不能通過碳市場自身的良性運(yùn)行發(fā)揮調(diào)控作用時(shí)，啟動(dòng)碳稅，實(shí)施最低碳價(jià)格機(jī)制。

2.碳稅和碳交易協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建建議

在碳稅和碳交易同時(shí)實(shí)施的情況下，需要在制度和政策上合理構(gòu)建二者的協(xié)調(diào)機(jī)制，以更好地實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，同時(shí)避免對企業(yè)造成過重負(fù)擔(dān)。總體來看，這一協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)包括兩個(gè)方面。

(1)調(diào)控范圍的協(xié)調(diào)機(jī)制。如前所述，為了避免對同一排放源或企業(yè)造成雙重負(fù)擔(dān)，碳稅和碳交易的調(diào)控范圍應(yīng)避免重疊。即清晰劃分碳稅與碳交易各自的調(diào)控范圍的情況下，明確規(guī)定納入碳交易體系的排放源或企業(yè)不屬于碳稅征收范圍。

考慮到部分屬于碳稅征收范圍的企業(yè)也可能參與自愿減排交易(CER)，因此，對應(yīng)納碳稅的企業(yè)從碳交易市場中購買的排放量也可以給予免稅政策。

此外，在可行的情況下，還可允許符合條件的企業(yè)或排放源，如在一定的二氧化碳排放范圍內(nèi)的企業(yè)，允許其自行進(jìn)行選擇適用碳稅或碳交易政策。

(2)調(diào)控力度的協(xié)調(diào)機(jī)制。在碳稅和碳交易調(diào)控力度的協(xié)調(diào)機(jī)制上，主要包括兩方面的內(nèi)容：

一是不同調(diào)控手段在企業(yè)成本負(fù)擔(dān)上的協(xié)調(diào)。由于碳市場所確定的碳價(jià)格存在的不確定性，這與碳稅相對確定的稅率水平(碳價(jià)格)之間可能會存在著較大差距，這就可能會導(dǎo)致適用不同調(diào)控政策的企業(yè)之間存在負(fù)擔(dān)不公平的問題。為構(gòu)建相對 公平的碳減排成本政策環(huán)境，需要從碳交易和碳稅兩個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)著手，實(shí)現(xiàn)二者在調(diào)控力度上的大體一致。一方面，在碳排放權(quán)配額的分配上，需要結(jié)合碳市場的逐步完善，通過拍賣使企業(yè)有償獲取配額;另一方面，碳稅需要根據(jù)企業(yè)配 額拍賣的價(jià)格和碳市場中的交易價(jià)格情況，作為制定碳稅稅率水平的重要參考依據(jù)，通過建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的碳稅稅率制度來協(xié)調(diào)與碳交易體系之間的負(fù)擔(dān)關(guān)系。

二是碳稅和碳交易基于調(diào)控力度的配合方式。碳稅與碳交易的另一個(gè)重要配合模式，是在國內(nèi)碳市場發(fā)生失靈的情況下，即市場中的碳價(jià)格降低到很低的水平，已經(jīng)無法調(diào)控企業(yè)碳排放行為時(shí)，通過碳稅起到碳價(jià)支撐作用。此時(shí)，可對碳交易體 系無法調(diào)控的碳排放和企業(yè)征收一定稅率水平的碳稅。這種情況下實(shí)施的碳稅，是利用碳稅在碳價(jià)格或排放成本上的確定性，以其稅率水平來確定排放的最低碳價(jià)格。