全國碳市場建設(shè)牽扯到經(jīng)濟、社會、能源、環(huán)境、金融等方方面面，是一項復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程。在前 4 年的試點運行中，暴露出了一些關(guān)鍵問題和爭議尚待解決。主要表現(xiàn)于：企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計與監(jiān)測的準(zhǔn)確性、公正性問題，碳排放配額如何科學(xué)、公平、精細(xì)分配的問題;各主體在碳交易、碳資產(chǎn)管理方面的人、財、物能力建設(shè)問題;碳交易相關(guān)政策法規(guī)不健全等。同時，碳交易過程中還需要處理協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展和低碳約束、市場和政府、中央和地方政府、公平和效率的關(guān)系。能否解決好這些問題，將關(guān)系到碳市場建設(shè)運行的成敗。

碳交易管理體制建設(shè)不完善。一是碳排放總量控制條件尚不成熟，導(dǎo)致管理對象缺乏。實施碳排放交易的重要前提是總量控制，但我國是發(fā)展中國家，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，能源消耗巨大，控制溫室氣體排放面臨著巨大壓力和特殊困難。按照“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，考慮到人均排放、歷史排放等因素，我國只能通過提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、降低單位 GDP 二氧化碳排放強度來實現(xiàn)減排目標(biāo)，這使得碳排放權(quán)的稀缺性以及國內(nèi)碳交易市場無法真正形成，從而導(dǎo)致碳交易管理體制缺乏碳排放權(quán)配額等管理對象。二是相關(guān)法律法規(guī)不健全導(dǎo)致管理效力有限。目前電力行業(yè)實施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關(guān)制度尚不完善，專門的有關(guān)碳交易的法律和相關(guān)政策缺失，如應(yīng)對氣候變化法、碳排放權(quán)交易管理條例、碳交易市場規(guī)則等尚未正式出臺。法律法規(guī)的不健全，使得碳交易管理體制缺乏效力，無法對排放權(quán)交易規(guī)則、交易方式、糾紛解決機制、碳排放權(quán)交易試點的法律授權(quán)等關(guān)鍵問題進(jìn)行規(guī)范，也無法對各部門的職責(zé)履行進(jìn)行有效監(jiān)管。因此，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)推進(jìn)碳市場、更好地發(fā)揮碳市場作用提供有利條件。三是交易所發(fā)展不規(guī)范導(dǎo)致管理效率低下。

交易所交易量小且發(fā)展不規(guī)范，對我國碳交易管理體制有效發(fā)揮作用形成了制約。碳價波動失真袁 建立全國碳交易體系仍需完善機制。

在控制排放量的碳市場中，減排成本低的、減排空間大的企業(yè)可多減排，同時將因減排剩余的碳配額出售給減排成本高的企業(yè)，實現(xiàn)獲利。因而，碳的價格應(yīng)該反映一個國家或地區(qū)的平均減排成本。

2013～2014 年，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶 7 個國家級碳排放權(quán)交易試點先后啟動，4 年多來，交易不連續(xù)、碳價波動大等現(xiàn)象都或多或少地在各個試點出現(xiàn)，且不同試點之間的碳價差異巨大，難以真實反映減排成本。此外，碳價差別很大。深圳碳市場的起始價位是每噸 30 元左右，后來一度飆升至 130 多元，接著又跌回到70 多元并保持了一段時間，目前在 30～50 元間徘徊;廣東碳價從 60 元的開盤價下降到 10 元左右;而上海碳價曾一度跌到每噸 5 元左右。

因此，需要進(jìn)一步完善交易機制、約束機制和分配機制，盡快出臺國家層面的應(yīng)對氣候變化法或類似法律至關(guān)重要，通過法律明確配額總量的設(shè)定和變化以及區(qū)域分配和跨區(qū)域交易方法，用制度設(shè)計指導(dǎo)碳價，真實反映減排成本。

碳排放數(shù)據(jù)野重報送輕核查冶。在統(tǒng)計數(shù)據(jù)方面，出現(xiàn)企業(yè)同時報送多套不同口徑數(shù)據(jù)以及“重報送輕核查”的現(xiàn)狀。其一，要在思想上建立實事求是的準(zhǔn)則。實事求是、科學(xué)準(zhǔn)確核算并上報數(shù)據(jù)，是建立科學(xué)碳排放相關(guān)制度的基礎(chǔ)。其二，應(yīng)建立全國碳排放交易體系為主要渠道的化石能源消費和溫室氣體排放數(shù)據(jù)核算、報告和核查體系，加強數(shù)據(jù)共享，為主管部門決策提供堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其三，發(fā)電企業(yè)雖然都安裝了碳排放自動化監(jiān)測系統(tǒng)，卻還沒有與之相匹配的數(shù)字化統(tǒng)計系統(tǒng)及方法，智能信息化減排體系亟待建立與完善。

構(gòu)建以低碳為統(tǒng)領(lǐng)的電力綠色發(fā)展體系

“目前我們對于控碳或是控煤的認(rèn)識上還存在很多誤區(qū)。要構(gòu)建碳市場的頂層設(shè)計，首先要認(rèn)識到，在目前控煤不是突破碳約束的關(guān)鍵，是否實現(xiàn)低碳才是推進(jìn)電力綠色發(fā)展的成敗要因。”王志軒說，“要以碳統(tǒng)領(lǐng)來統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，通過市場化手段推進(jìn)碳資產(chǎn)地位的確認(rèn)，才能有效解決當(dāng)前電力發(fā)展的主要矛盾，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組。”

長久以來，關(guān)于“去碳化”與“去煤化”的爭論不絕于耳，而對于以煤為主的我國能源結(jié)構(gòu)和資源稟賦而言，單純控制煤炭的使用量來達(dá)到減碳目標(biāo)并非最佳選擇。目前我國通過技術(shù)手段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、以及市場和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放總量、碳排放強度方面取得積極成效。在我國碳減排宏觀目標(biāo)確立的基礎(chǔ)上，應(yīng)以低碳發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，建立健全配套法規(guī)政策體系，與電力體制改革有效銜接，通過市場化手段，鼓勵和創(chuàng)新低碳能源生產(chǎn)和消費。

“從目前碳市場推進(jìn)的程度來說，我國碳市場建設(shè)已經(jīng)有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，這是以國家戰(zhàn)略和政治決策為統(tǒng)籌，在全國人大的決議和電力發(fā)展五年規(guī)劃里都有推進(jìn)碳市場建設(shè)的具體表述。但目前，碳市場的法律基礎(chǔ)不牢，還不能做到法制化管理，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)依法減碳進(jìn)程。”王志軒認(rèn)為，“碳市場說簡單就簡單，說復(fù)雜也相當(dāng)復(fù)雜。頂層設(shè)計是一個全局性、系統(tǒng)性、綜合性很強的命題。由于碳市場涉及到專業(yè)領(lǐng)域、地域、主體、政府機構(gòu)等方方面面，在碳市場的立法中應(yīng)當(dāng)站在新時代的高度，結(jié)合政策體制改革完善原有的法律法規(guī)架構(gòu)。現(xiàn)在雖然有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，但是頂層設(shè)計還沒有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門關(guān)系、基本原則等方面都需要進(jìn)一步明確。”

市場導(dǎo)向，政策先行，清晰明確的政策是實施碳排放交易的基礎(chǔ)。目前電力行業(yè)實施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關(guān)制度尚不完善，有關(guān)碳交易的法律和相關(guān)政策缺失，如應(yīng)對氣候變化法、碳排放權(quán)交易管理條例、碳交易市場規(guī)則等尚未正式出臺。同樣，對于現(xiàn)有法規(guī)政策也有待進(jìn)一步完善，能源資源、節(jié)能降耗、污染物減排等法規(guī)政策對電力企業(yè)低碳、環(huán)保、節(jié)能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問題。由于節(jié)能、減碳、減常規(guī)污染物之間既互相促進(jìn)，也有互相矛盾的情況，法規(guī)政策間協(xié)調(diào)不夠，將直接觸及各種目標(biāo)之間不協(xié)調(diào)的矛盾點，導(dǎo)致電源與電網(wǎng)不協(xié)調(diào)、可再能源發(fā)電無序發(fā)展、煤電發(fā)展定位搖擺等問題，影響到節(jié)能、環(huán)保、減碳之間的協(xié)調(diào)和銜接。比如過度環(huán)保要求會增加能耗;過度節(jié)能會增加水資源等消耗，節(jié)能并不一定減碳等，還影響到強制性的限額要求與排污權(quán)交易等市場機制在應(yīng)用上的矛盾;節(jié)能、環(huán)保調(diào)度與經(jīng)濟性的矛盾，減少棄風(fēng)棄水與煤電利用小時數(shù)下降造成能耗升高的矛盾等。

“目前，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)推進(jìn)碳市場、更好地發(fā)揮碳市場作用提供有利條件。”王志軒介紹，黨的十九大提出要更好發(fā)揮政府的作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。在碳交易市場組建初期，政策的整合和政府職責(zé)的協(xié)調(diào)要同步推進(jìn)。在碳市場和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權(quán)交易的應(yīng)盡可能采用，當(dāng)不宜采用碳排放權(quán)交易時，應(yīng)考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節(jié)能量控制、綠證等，要與碳市場相協(xié)調(diào)，當(dāng)交叉不可避免時，應(yīng)給予企業(yè)充分的選擇權(quán)。當(dāng)然并不是說將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡，科學(xué)配置各種政策機制。同時，要加強和整合與碳排放權(quán)管理有關(guān)的政府機構(gòu)的職責(zé)，統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置各部門權(quán)力，明確職責(zé)。在碳市場管理上，要進(jìn)一步明確界定中央和地方政府職權(quán)，主管部門和其他部門的責(zé)任。政府部門權(quán)力的重新配置是整合各種政策的關(guān)鍵要素。