2013年6月18日，我國第一個碳排放權交易市場——深圳市碳市場啟動，之后上海、北京、廣東、天津、湖北和重慶碳市場相繼啟動，標志著我國探索通過市場機制實現低成本減排邁出了重要一步。碳市場覆蓋范圍是設計和建設碳市場的制度要素之一，它直接影響碳市場的減排潛力和成本。碳市場覆蓋的溫室氣體種類越多，覆蓋的參與主體和排放源越多，碳市場的流動性也較強，同時碳市場的減排潛力也越大，減排成本差異性越明顯，碳市場減排成本也越低；但是，排放監測、報告和核查（以下簡稱：MRV）的技術要求和成本將越高，碳交易監管的難度和成本也越高。

由此可見，碳市場覆蓋范圍與其減排成效密切相關。本文首先將梳理我國7省市試點碳市場的覆蓋范圍，分析和討論它們的特點，結合試點碳交市場運行情況，為全國碳市場建設提供建議。

試點納入范圍均“抓大放小”

各試點碳交易市場的覆蓋范圍既有相似之處又各有特色。從覆蓋的溫室氣體種類看，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北碳市場僅納入二氧化碳作為控排氣體；而重慶碳市場卻納入了《京都議定書》規定的全部6種溫室氣體，這雖表明了重慶碳市場控制溫室氣體排放的決心，但也增加了管控難度。從覆蓋的排放源看，各試點省市碳市場均將直接排放源和間接排放源作為管控對象；另外，上海和深圳碳市場不僅納入了固定排放源，還納入了移動排放源如航空業和城市公共交通行業等；而其他5個試點碳市場僅納入固定排放源。就覆蓋行業來說，各試點碳市場均覆蓋了第二產業高能耗、高排放的行業，如電（熱）力、水泥、石化、鋼鐵（冶金）等行業；并且北京、上海和深圳碳市場還納入了服務業和大型公共建筑。對于納入控排企業的排放門檻而言，湖北碳市場納入控排企業的排放門檻最高，即2010和2011年年綜合能耗在6萬噸標煤及以上（排放量在12萬噸CO₂當量及以上）；上海、廣東、天津、重慶碳市場納入控排企業排放門檻為特定時期年排放量為2萬噸CO₂當量及以上；北京碳市場納入控排企業的門檻為2009-2011年年排放量為1萬噸CO₂當量及以上；深圳碳市場納入控排企業門檻最低，為年排放量3000噸CO₂當量以上。

    各試點碳市場的相同之處則是，覆蓋范圍設定基本遵循了“抓大放小”的原則。各地碳市場均納入了試點地區的重點排放和重點耗能單位，廣東、天津碳市場覆蓋的行業排放總量約占地方排放總量的60%，其他試點碳市場納入行業的排放總量也分別占各地排放總量的40%以上。

同時，各試點碳市場覆蓋范圍基本與地方產業結構和經濟發展水平相適應。廣東、天津、湖北和重慶的第二產業占比及其對GDP貢獻率約為50%，單個企業排放量較大，因此納入企業也多屬于第二產業的高排放企業，并且納入控排企業的門檻也較高。深圳、北京的第三產業占比及其對GDP貢獻率超過60%，加之第三產業單個企業排放量相對較小，所以北京和深圳碳市場覆蓋的參加碳交易的第三產業企業多，納入控排企業的排放量門檻也較低。上海屬于第二產業和第三產業都比較發達的地區，第二和第三產業占比及其對GDP貢獻率相近，因此上海碳市場覆蓋的企業也大多屬于第二和第三產業，并對工業企業和非工業企業分別設定了不同的納入門檻。

全國市場設立初期納入不應過廣

各試點碳市場前一階段的運行，特別是深圳、上海、北京、廣東、天津碳市場完成了第一個履約期，為設定全國碳市場覆蓋范圍帶來諸多思考和啟示。

首先，全國碳市場建設之初，其覆蓋范圍不宜過廣。目前，我國碳交易政策法規體系還未建成，MRV技術基礎薄弱，節能、減排、產業、財稅、執法等管理部門和相關政策的協調亟待加強。因此，盡管國家鼓勵通過碳市場探索不同行業低成本減排的有效途徑，但在全國碳市場建設之初不宜納入較多的溫室氣體種類、行業企業和排放源，且應納入適于通過碳市場管控的單位和排放源，否則不可避免地就會增加排放配額分配、MRV和企業履約工作的難度和成本，同時也可能會對地方經濟發展造成一定負面影響。

其次，由于我國各地區經濟發展水平、產業結構、能源消費、減排目標等情況不同，各行業企業剛性排放情況、減排技術水平、碳交易和碳資產管理能力存在較大差異，因此，在設定全國碳市場覆蓋范圍時，應充分考慮我國的地區差異性和行業差異性，應有計劃、分階段逐漸擴展覆蓋范圍，且應該納入適宜采用碳交易控排的行業和企業。

    第三，應慎重考慮是否納入電力間接排放。碳市場納入電力間接排放，盡管可以通過控制電力消費端排放倒逼電力生產端控制排放（其效果還有待進一步驗證），但也意味著電力生產端排放和電力消費端排放存在重復計算，更重要的是將出現碳市場分配的排放配額比實際排放高的情況，直接影響碳交易價格發現和碳交易成本，并且還將大大限制以間接排放為主、其剛性排放增長也是間接排放的服務業和制造業企業的發展。

基于上述思考，在全國碳市場建設之初，全國碳市場應覆蓋高能耗、高排放行業的大型企業，納入門檻可以較高，并以控制直接排放為主。隨著碳交易政策法規體系和排放MRV體系的建立健全，隨著企業碳交易和碳資產管理能力的逐漸提高，全國碳市場可以逐漸擴大覆蓋范圍。在覆蓋范圍擴展過程中，可以考慮“先大（大企業或大排放源）后小（小企業或小排放源）”，“先少（少數高排放行業、企業）后多（其他行業、企業）”，“先易（排放MRV基礎好、減排和碳資產管理意識強的行業和地區、固定排放源）后難（排放MRV基礎薄弱、減排和碳資產管理意識差的行業和地區、移動排放源）”，“先發達地區后落后地區”等。這樣做有利于更好地解決發展與減排的矛盾，有利于更好地推動全國碳市場建設，有利于調動地方和行業企業參加碳交易的積極性，使碳交易真正成為獲得“減排紅利”的市場途徑。

（作者為國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心研究員、副主任張昕）