2013年6月18日，我國第一個(gè)碳排放權(quán)交易市場——深圳市碳市場啟動，之后上海、北京、廣東、天津、湖北和重慶碳市場相繼啟動，標(biāo)志著我國探索通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)低成本減排邁出了重要一步。碳市場覆蓋范圍是設(shè)計(jì)和建設(shè)碳市場的制度要素之一，它直接影響碳市場的減排潛力和成本。碳市場覆蓋的溫室氣體種類越多，覆蓋的參與主體和排放源越多，碳市場的流動性也較強(qiáng)，同時(shí)碳市場的減排潛力也越大，減排成本差異性越明顯，碳市場減排成本也越低；但是，排放監(jiān)測、報(bào)告和核查（以下簡稱：MRV）的技術(shù)要求和成本將越高，碳交易監(jiān)管的難度和成本也越高。

由此可見，碳市場覆蓋范圍與其減排成效密切相關(guān)。本文首先將梳理我國7省市試點(diǎn)碳市場的覆蓋范圍，分析和討論它們的特點(diǎn)，結(jié)合試點(diǎn)碳交市場運(yùn)行情況，為全國碳市場建設(shè)提供建議。

試點(diǎn)納入范圍均“抓大放小”

各試點(diǎn)碳交易市場的覆蓋范圍既有相似之處又各有特色。從覆蓋的溫室氣體種類看，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北碳市場僅納入二氧化碳作為控排氣體；而重慶碳市場卻納入了《京都議定書》規(guī)定的全部6種溫室氣體，這雖表明了重慶碳市場控制溫室氣體排放的決心，但也增加了管控難度。從覆蓋的排放源看，各試點(diǎn)省市碳市場均將直接排放源和間接排放源作為管控對象；另外，上海和深圳碳市場不僅納入了固定排放源，還納入了移動排放源如航空業(yè)和城市公共交通行業(yè)等；而其他5個(gè)試點(diǎn)碳市場僅納入固定排放源。就覆蓋行業(yè)來說，各試點(diǎn)碳市場均覆蓋了第二產(chǎn)業(yè)高能耗、高排放的行業(yè)，如電（熱）力、水泥、石化、鋼鐵（冶金）等行業(yè)；并且北京、上海和深圳碳市場還納入了服務(wù)業(yè)和大型公共建筑。對于納入控排企業(yè)的排放門檻而言，湖北碳市場納入控排企業(yè)的排放門檻最高，即2010和2011年年綜合能耗在6萬噸標(biāo)煤及以上（排放量在12萬噸CO₂當(dāng)量及以上）；上海、廣東、天津、重慶碳市場納入控排企業(yè)排放門檻為特定時(shí)期年排放量為2萬噸CO₂當(dāng)量及以上；北京碳市場納入控排企業(yè)的門檻為2009-2011年年排放量為1萬噸CO₂當(dāng)量及以上；深圳碳市場納入控排企業(yè)門檻最低，為年排放量3000噸CO₂當(dāng)量以上。

    各試點(diǎn)碳市場的相同之處則是，覆蓋范圍設(shè)定基本遵循了“抓大放小”的原則。各地碳市場均納入了試點(diǎn)地區(qū)的重點(diǎn)排放和重點(diǎn)耗能單位，廣東、天津碳市場覆蓋的行業(yè)排放總量約占地方排放總量的60%，其他試點(diǎn)碳市場納入行業(yè)的排放總量也分別占各地排放總量的40%以上。

同時(shí)，各試點(diǎn)碳市場覆蓋范圍基本與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。廣東、天津、湖北和重慶的第二產(chǎn)業(yè)占比及其對GDP貢獻(xiàn)率約為50%，單個(gè)企業(yè)排放量較大，因此納入企業(yè)也多屬于第二產(chǎn)業(yè)的高排放企業(yè)，并且納入控排企業(yè)的門檻也較高。深圳、北京的第三產(chǎn)業(yè)占比及其對GDP貢獻(xiàn)率超過60%，加之第三產(chǎn)業(yè)單個(gè)企業(yè)排放量相對較小，所以北京和深圳碳市場覆蓋的參加碳交易的第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)多，納入控排企業(yè)的排放量門檻也較低。上海屬于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)都比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，第二和第三產(chǎn)業(yè)占比及其對GDP貢獻(xiàn)率相近，因此上海碳市場覆蓋的企業(yè)也大多屬于第二和第三產(chǎn)業(yè)，并對工業(yè)企業(yè)和非工業(yè)企業(yè)分別設(shè)定了不同的納入門檻。

全國市場設(shè)立初期納入不應(yīng)過廣

各試點(diǎn)碳市場前一階段的運(yùn)行，特別是深圳、上海、北京、廣東、天津碳市場完成了第一個(gè)履約期，為設(shè)定全國碳市場覆蓋范圍帶來諸多思考和啟示。

首先，全國碳市場建設(shè)之初，其覆蓋范圍不宜過廣。目前，我國碳交易政策法規(guī)體系還未建成，MRV技術(shù)基礎(chǔ)薄弱，節(jié)能、減排、產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、執(zhí)法等管理部門和相關(guān)政策的協(xié)調(diào)亟待加強(qiáng)。因此，盡管國家鼓勵通過碳市場探索不同行業(yè)低成本減排的有效途徑，但在全國碳市場建設(shè)之初不宜納入較多的溫室氣體種類、行業(yè)企業(yè)和排放源，且應(yīng)納入適于通過碳市場管控的單位和排放源，否則不可避免地就會增加排放配額分配、MRV和企業(yè)履約工作的難度和成本，同時(shí)也可能會對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定負(fù)面影響。

其次，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費(fèi)、減排目標(biāo)等情況不同，各行業(yè)企業(yè)剛性排放情況、減排技術(shù)水平、碳交易和碳資產(chǎn)管理能力存在較大差異，因此，在設(shè)定全國碳市場覆蓋范圍時(shí)，應(yīng)充分考慮我國的地區(qū)差異性和行業(yè)差異性，應(yīng)有計(jì)劃、分階段逐漸擴(kuò)展覆蓋范圍，且應(yīng)該納入適宜采用碳交易控排的行業(yè)和企業(yè)。

    第三，應(yīng)慎重考慮是否納入電力間接排放。碳市場納入電力間接排放，盡管可以通過控制電力消費(fèi)端排放倒逼電力生產(chǎn)端控制排放（其效果還有待進(jìn)一步驗(yàn)證），但也意味著電力生產(chǎn)端排放和電力消費(fèi)端排放存在重復(fù)計(jì)算，更重要的是將出現(xiàn)碳市場分配的排放配額比實(shí)際排放高的情況，直接影響碳交易價(jià)格發(fā)現(xiàn)和碳交易成本，并且還將大大限制以間接排放為主、其剛性排放增長也是間接排放的服務(wù)業(yè)和制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展。

基于上述思考，在全國碳市場建設(shè)之初，全國碳市場應(yīng)覆蓋高能耗、高排放行業(yè)的大型企業(yè)，納入門檻可以較高，并以控制直接排放為主。隨著碳交易政策法規(guī)體系和排放MRV體系的建立健全，隨著企業(yè)碳交易和碳資產(chǎn)管理能力的逐漸提高，全國碳市場可以逐漸擴(kuò)大覆蓋范圍。在覆蓋范圍擴(kuò)展過程中，可以考慮“先大（大企業(yè)或大排放源）后小（小企業(yè)或小排放源）”，“先少（少數(shù)高排放行業(yè)、企業(yè)）后多（其他行業(yè)、企業(yè)）”，“先易（排放MRV基礎(chǔ)好、減排和碳資產(chǎn)管理意識強(qiáng)的行業(yè)和地區(qū)、固定排放源）后難（排放MRV基礎(chǔ)薄弱、減排和碳資產(chǎn)管理意識差的行業(yè)和地區(qū)、移動排放源）”，“先發(fā)達(dá)地區(qū)后落后地區(qū)”等。這樣做有利于更好地解決發(fā)展與減排的矛盾，有利于更好地推動全國碳市場建設(shè)，有利于調(diào)動地方和行業(yè)企業(yè)參加碳交易的積極性，使碳交易真正成為獲得“減排紅利”的市場途徑。

（作者為國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心研究員、副主任張昕）