我國經濟體量大，高能耗產業比重高，整個經濟體的碳排放強度高，應對氣候變化任務十分艱巨，需要有有效的政策和制度安排加以推動。建立全國性的碳排放交易體系(碳市場)是我國應對氣候變化政策與制度的重要創新，其主要目的是利用基于市場的手段，以盡可能低的成本，履行我國應對氣候變化的國際承諾，以及實現國內約束性的碳減排目標。

我國需要建立一個什么樣的全國碳排放交易體系?碳市場在履行我國應對氣候變化承諾和實現國內碳減排目標中起多大的作用?全國碳市場如何助力供給側結構性改革?這些是我國碳市場建設中面臨的根本性問題，對這些問題的解答和全國碳市場的覆蓋范圍選擇、總量設定與配額分配密切相關。本人在這里談一下對這三個問題的理解和看法，供大家參考和批評指正。

碳市場第一步從電力行業啟動，未來將逐步擴大

要建立全國碳市場，首先要確定這個體系的覆蓋范圍，然后才能談及數據報告核查、總量設定、配額分配和配額交易等其他設計要素。體系覆蓋范圍不僅要規定納入交易體系管控的行業，也需明確納入管控企業的門檻和溫室氣體種類等。因此，碳市場的覆蓋范圍決定了這個體系可以管控的溫室氣體排放總量的大小，也就從根本上決定了這個體系在履行應對氣候變化國際承諾和完成國內碳減排目標中可發揮的作用大小，覆蓋的碳排放總量足夠大時，這個碳市場體系可對以上兩個目標發揮比較大的作用。同時，當這個體系既覆蓋了主要的能源供應部門，也覆蓋了主要的能源使用部門時，這個體系也能更公平、有效地控制整個經濟體的碳排放。另外，當碳市場覆蓋到主要的存在產能過剩問題的高能耗行業時，能夠真正助力供給側結構性改革。

全國碳市場的覆蓋范圍應是多個行業。選擇電力一個行業啟動全國碳市場，是把電力行業作為全國碳排放交易體系建設的一個突破口，多個重點排放行業未來將逐步納入進來。在2015年9月發表的《中美元首氣候變化聯合聲明》中，提出全國碳排放交易體系將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業行業。聲明中指出的行業覆蓋范圍有充分的科學依據，很好地體現了我國應對氣候變化和供應側結構性改革的任務要求。

設定納入交易體系管控的企業門檻也是交易體系設計和建設中的一項基礎性工作。門檻越低，覆蓋的企業數量就越多，市場管控的碳排放量就越大。但考慮到企業參與交易的能力和政府的管理成本，企業門檻也不是越低越好。在石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業中，年能耗一萬噸標準煤及以上的企業大約有7000家。這些企業的總排放量占到工業部門碳排放的75%以上，管住了這7000家左右的企業，就管住了工業部門碳排放的大頭，同時政府的管理成本也在可接受的范圍之內。因此，將年能耗一萬噸標準煤(年二氧化碳排放2.6萬噸左右)作為交易體系的企業門檻是比較合理的。

能源使用導致的二氧化碳排放是我國最主要的溫室氣體排放來源，占我國溫室氣體排放總量的80%以上。在交易體系建設初期，把能源使用導致的二氧化碳排放作為管控對象也是一個合理的選擇。根據我們的測算，現在的國家碳排放交易體系完全建成后所管控的碳排放量將占全國碳排放總量50%以上，能夠為我國履行國際應對氣候變化承諾和完成國內碳減排目標做出很大的貢獻。

總量設定宜“循序漸進”

覆蓋范圍確定了碳市場的起始碳排放量，而總量設定就是在起始碳排放量的基礎上確定交易體系在未來目標年份的碳排放總量。同樣，以履行應對氣候變化承諾和完成國內碳減排為目標，那么這個交易體系就需完成比較大的碳減排量，也就需要設定一個比較緊的總量。同時，總量設定也是確定碳配額的供應總量，是市場碳價形成的基礎，總量設定的越緊，配額交易價格就會越高，反之亦然。

交易體系的總量設定是一個極具挑戰性的工作，一方面，不僅要考慮碳市場覆蓋范圍的特征，也需要把握不同年份國家碳減排目標和對碳排放交易體系貢獻的期望值，還需要對未來一個時期的經濟增長率和交易體系覆蓋行業的成長情況進行一定預判;另一方面，產業和企業的承受力和競爭力也要納入考量中來。只有綜合考慮以上各方面的因素，才能提出一個減碳效果明顯、技術上可行、經濟上負擔得起、政治上可以接受的總量設定方案。

歐盟和國際上已建成的其他碳市場經歷過的失敗根本原因都和總量設定不合理有關，主要表現為總量設定過松，實際碳排放總量低于市場預先設定的總量，也就導致了碳價奇低。歐盟碳市場總量設定過松的一個重要原因，就是當初在設定時對覆蓋行業未來的增長率預期過高，明顯超過了后來實際的增長率。

此外，設定的碳市場總量是需要通過配額分配的方式落實到企業的，這就必須考慮到不同產業和企業實際減排潛力和承受能力。也就是說，總量設定既要自上而下地考慮應對氣候變化和國內碳減排的宏觀要求，也要自下而上地考慮企業的實際承受能力。從碳市場建設的國際經驗和國內七個省市的試點實踐看，總量設定面對很多的不確定性，應遵循“適度從緊”和“循序漸進”的原則，以確保國家碳市場發揮作用。

配額免費分配法適合我國當下國情

配額分配是采用適當的方法將設定的碳市場總量分配落實到所覆蓋的行業和企業的過程。常見的配額分配方法有兩種，有償分配法—以配額拍賣為代表，和免費分配法。

拍賣法的優點是簡單，配額配置效率高，缺點是會顯著提高企業的經營成本，影響產業的國際競爭力，也可能會導致一定程度的碳泄漏(即高碳排放企業搬遷到其他碳管理政策更弱的國家和地區)。而免費分配法，則往往需要權衡效率和公平性，一般比較復雜，配額配置效率沒有拍賣法高，但其優點是對企業的經營成本影響低，造成碳泄露的可能性小。從國際經驗和國內七個省市的試點實踐看，體系建設初期一般采用全部免費分配或絕大部分配額免費分配，之后不斷增加拍賣在配額分配中的比重的路徑。另外，考慮到在應用拍賣法時，一些對貿易敏感的工業部門，例如鋼鐵、化工行業，會存在將生產向國外轉移，從而影響本國產業的競爭力和產生碳泄露的情況，所以即使在發達國家，對這些行業的配額分配也采用免費方法。我國碳市場覆蓋的行業多為貿易敏感的工業部門，這就決定了我國碳市場的配額分配要以免費分配為主。國外的配額免費分配方法主要是歷史總量下降法和基于歷史產量的基準法。這兩種方法適用于產量相對穩定的成熟經濟體的企業。在我國，很多企業的產量變化很大，利用這兩種方法分配配額會出現公平性問題，特別不利于能效高市場占有率大的企業，可能會出現“鞭打快牛”的問題。

經過七個地方碳交易試點3年多的實踐，我國發展出了兩種符合國情的配額免費分配方法，一種是基于當年實際產量的行業基準法，另一種是基于當年實際產量的企業歷史強度下降法，比較好地克服了分配方法的問題。另外，通過行業碳排放基準的選擇可以為工業部門的轉型升級和結構調整創造新的激勵，助力供給側結構性改革。這兩種方法應該成為中國國家碳市場主要的配額分配方法。考慮到配額拍賣在價格發現和改進發達和欠發達地區之間公平性方面的功能，也應積極研究和適時引入適合我國特點的配額拍賣分配方法。

總之，碳市場的覆蓋范圍選擇、總量設定和配額分配三者之間是緊密關聯的，屬于上層建筑，從根本上決定著碳市場的成效，需要系統統籌和科學合理的頂層設計。如果能做到逐步擴大、循序漸進、高效配額分配，全國碳排放交易體系全部建成后，將對我國履行國際應對氣候變化承諾和完成國內碳減排目標作出巨大貢獻。