摘要：隨著氣候問題日益突出和減排形勢的持續嚴峻，利用市場機制解決環境問題成為共識。本文從制度差異、政策優勢和存在問題以及對經濟的影響等幾方面對碳交易、環境稅和碳稅三種市場化工具進行了對比淺析，提出推進我國生態文明建設、解決環境問題需多策并舉，打好政策組合拳。

關鍵詞：碳交易 環境稅 碳稅 環境政策

改革開放以來，我國經濟發展迅猛，但環境污染、生態退化、氣候變化等一系列環境問題日益凸顯，制約了經濟的可持續發展并危害人民群眾的生命健康。2012年黨的十八大報告將推進生態文明建設獨立成篇集中論述，首次提出“推進綠色發展、循環發展、低碳發展”，“生態文明”由此提升到更高的戰略層面。近年來，從修訂《環境保護法》到印發《生態文明體制改革總體方案》，從出臺《生態文明建設目標評價考核辦法》到開展中央環保督察、落實生態環保“黨政同責”，生態文明建設已逐漸步入制度化、法治化軌道。

2015年9月，中美兩國元首聯合簽署《中美氣候變化聯合聲明》，計劃2030年左右我國化石能源消費的二氧化碳排放達到峰值，非化石能源在一次能源消費中的比例提升到20%左右。2016年11月，國務院印發《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，提出到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2015年下降18%。2017年1月，國務院印發《“十三五”節能減排綜合工作方案》，提出到2020年全國萬元國內生產總值能耗比2015年下降15%，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內。這一系列舉措標志著中國在治理環境污染和應對氣候變化方面所邁出的堅定步伐，傳遞出中國經濟轉型更加注重生態文明建設的重要信號。

在環境治理初期，我國通常采用的是行政手段。雖然傳統的行政手段(如淘汰落后產能、拉閘限電、行政問責、行政處罰等)具有便于集中管理、執行力強等諸多優勢，但存在執法成本過高、靈活性不足等局限，市場經濟活動主體常因被動接受管制而缺乏內在減排動力，難以從根本上有效解決高污染、高排放問題。現階段，利用市場機制解決環境問題已逐漸成為各國共識，例如排污權交易、能源合同管理、碳排放權交易、環境稅[1]、綠證交易等，都是通過經濟利益和社會效益這兩個杠桿，調動企業和社會相關群體的積極性，從而降低減排成本，增強企業綠色競爭力，最終達到改善生態環境、促進經濟可持續發展的目的。面對世界經濟的挑戰，中國要走出一條綠色發展的道路，就要制定合適的政策，采用恰當的手段，處理好環境保護與經濟發展的關系。2013年啟動的碳排放權交易(下文簡稱“碳交易”)和2016年通過的《中華人民共和國環境保護稅法》(下文簡稱“環境稅”)備受矚目，同為基于市場機制的環境政策工具，碳稅的征收與否在我國一直備受爭議。本文將從制度差異、政策優勢和存在問題以及對經濟的影響幾方面對上述三者進行對比淺析。

一、碳交易、環境稅和碳稅的制度差異

(一)設立背景和意義不同

中國作為新興經濟體的典型代表和全球最大的二氧化碳排放國，在國際減排承諾和國內資源環境雙重壓力之下，國務院于2011年底提出了“探索建立碳排放交易市場”的要求。碳排放權交易是發揮市場機制作用以較低成本完成節能減碳目標的重大體制創新，是落實黨的十八屆三中全會關于“實行資源有償使用制度和生態補償制度”的具體舉措。2013年6月至2014年6月，“兩省五市”(北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市)碳交易試點陸續啟動。在試點先行先試的基礎上，全國碳市場計劃于2017年年底啟動。七試點橫跨中國東、中、西部地區，在經濟結構、能源結構、產業結構等方面具有較大差異和較強的代表性。經過3年多的運行，七試點控排工作初見成效，不僅提高了全社會控制碳排放的意識，實現了在政策法規以及重大制度方面的探索，更為全國碳市場的建設積累經驗、創造條件。

環境稅作為協調我國經濟發展與環境保護關系的重要制度，體現了用稅收手段來促進環境保護、實現可持續發展的新思維。2016年12月25日，全國人大常委會通過《環境保護稅法》，定于2018年1月1日起在全國范圍內開征。此次出臺的環境稅是基于實施了30多年的排污費制度，依據“稅負平移”的原則以“稅”代“費”，充分發揮稅收激勵作用，為生態文明建設提供了重要的法律保障。“費”改“稅”有利于解決排污費制度存在的執法剛性不足、行政干預等問題，有利于提高納稅人環保意識和遵從度，強化企業治污減排的責任。

碳稅是指以化石燃料中的碳含量或者燃燒化石燃料所產生的二氧化碳排放量為計稅依據所征收的稅，旨在控制二氧化碳排放，政策目的與碳交易異曲同工。我國從2006年開始就圍繞碳稅開征問題進行了大量的研究，但一直爭論未果。是否征收碳稅，不僅涉及到與國內現行碳交易制度統籌的問題，也涉及到國際氣候談判和對外貿影響等復雜問題，需審時度勢，慎重考慮。

(二)理論依據和實現機制不同

從經濟學角度來講，解決環境問題的一個重要思路是將外部性內部化，體現出造成環境問題的成本。將外部性內部化有兩種理論支撐——科斯定理和庇古稅，前者是明晰排放的權益，后者是向排放者收稅。

具體來說，碳交易遵循的是科斯定理，即在產權清晰的條件下將外部性問題內部化。碳交易是一種特殊的資源環境產權交易制度，通過設定一定范圍內二氧化碳的排放總量，凸顯其環境資源稀缺性，使碳排放權具有商品價值和交易的可能。環境稅和碳稅則采用的是庇古手段，即政府根據排放所造成的危害程度對排放者征稅，用稅收來彌補排放者生產的私人成本和社會成本之間的差距，再通過市場機制來分配環境資源的一種經濟手段，體現了“污染者付費”的原則。通過征稅，既可以控制污染物或二氧化碳的排放，同時又可以增加財政收入，產生“雙重紅利”。

雖然上述三者都是市場化的環境治理手段，但實現機制有所差別。碳交易制度基于數量原則，管理當局設定控排總量目標后將碳排放權以配額形式發放給控排企業，由于不同企業二氧化碳的減排成本各異，減排成本相對較低的企業可以出售富余配額賺取利潤，而減排成本相對較高的企業則需要購買配額以降低達標成本，最終實現整體減排成本最小化。碳稅和環境稅則基于價格原則，強調充分發揮政府調控的作用。理論上征收的稅額應該等于企業排放污染物或二氧化碳的外部成本，對社會造成的成本越大則收取的稅額越高，通過提高排放成本倒逼企業減排治污。同為減碳工具，碳交易是政府首先確定溫室氣體排放總量，再由市場機制決定溫室氣體排放權的價格;而碳稅是由政府首先決定溫室氣體排放權的價格，再由市場機制決定溫室氣體排放總量。

二、碳交易、環境稅和碳稅的政策優勢與存在問題

(一)政策優勢

碳交易的最大優勢就是具有明確的溫室氣體總量控制目標，提高了減排效果的確定性。其次，碳交易能以更低成本實現減排目標。由于碳交易在運轉過程中可以形成市場化的碳價格，這樣企業就可以根據實際情況選擇進行技術革新、提高能效或是購買配額。此外，由碳交易衍生出的碳金融產品可吸引大量資本進入應對氣候變化行業。同時，碳交易制度逆經濟周期性可以起到自動穩定器的作用：經濟蕭條時期碳排放少，市場上的二氧化碳需求減少，價格下降，需要購買碳排放量的企業經濟負擔隨之減輕;反之，在經濟高漲時期，排放量增加、碳價上漲會對企業碳排放產生抑制效應。

環境稅的政策優勢主要體現在以下兩個方面。首先，相比碳交易存在控排企業納入門檻，環境稅的覆蓋范圍更加廣泛，稅收的公平性原則可以遏制權力尋租的可能，營造良好的競爭環境和社會氛圍;其次，環境稅的征收可以間接增加地方環保投入。由于污染治理責任主要由各地政府承擔，為調動地方積極性，環境保護“費改稅”后，由地方稅務部門征收，全部稅收歸地方所有，同時鼓勵地方上調收取標準。由此可見，各地可用于治污的資金與硬件投入將會大幅增加。

開征碳稅的好處在于可以加大政府對二氧化碳減排的調控力度，同時有助于我國綠色稅制的完善與優化。碳稅通過市場把保護和管理環境的責任從政府轉移給環境責任當事人，從而使環境管理模式更加靈活。同時，碳稅作為一個獨立稅種或是環境稅的一個稅目，配合其他環境稅的開征，可以彌補環境稅的缺位，加大稅制的綠化程度。與碳交易相比，碳稅覆蓋范圍更加廣泛，實施和操作成本低，透明度高，相對有效和公正。

（二）存在問題

盡管碳交易在試點階段經運行基本平穩且取得一定的成績，但中國的碳市場發展仍然面臨一些體制、機制、監管和激勵方面的障礙，例如政府過多干預、信息透明度差、市場流動性不足、交易價格波動大、存在諸多市場風險、區域差異性較大、地方人才儲備不足等等，尤其是國家層面的法律尚未出臺，頂層設計懸而未決。由于碳交易的實施需要配以完善的分配、管理和監測等制度，行政成本較高且具有一定復雜性，因此采取了“抓大放小”的原則，設定了較高的納入門檻[1]。此外，由于煤和石油作為碳排放的主要來源，其價格尚由政府調控，無法真實反映出資源成本，環境成本更是難以核算，為生成合理的碳價形成機制帶來困難。

從易于操作的角度出發，目前我國已立法的環境稅僅是一個窄口徑的、獨立的稅種，僅僅是對排污費的平移。對環境稅而言，最大的問題在于很難確定最合理的稅率，因為稅率太低不會帶來實質性減排，稅率太高會對整個實體經濟造成影響。另外，由于地方具有一定的政策靈活性，經濟落后地區有可能設置較低稅率，從而導致高污染企業集中。其次，在征收環境稅時，如果商品的需求彈性小，那么企業會通過提高價格將稅負向后轉嫁給商品的消費者，會背離“污染者付費”的原則，使得控排的初衷大打折扣。

碳稅的劣勢在于對二氧化碳減排量的不確定性以及碳稅與其他稅種的關系尚未理清。碳稅通過改變相對價格體系，為減排提供經濟誘因，但它對減排效果是不確定的。此外，碳稅與現行的消費稅、資源稅、燃油稅等稅種的部分功能交叉。例如，近年來我國出于環保目的不斷調高成品油的消費稅，這種為了減少二氧化碳排放而征收的成品油消費稅，本質與碳稅相同。未來中國的消費稅的調整重點是向“三高”(高能耗、高污染、高檔次)擴展，更多高能耗產品被征收消費稅是不可避免。因此，如果單獨設立碳稅或環境稅中增設碳稅，將出現重復征稅的問題，無疑將加重企業負擔，加大稅改阻力。建立碳稅制度的一個基本前提，是對我國現行的稅制結構進行優化調整，避免出現功能重疊和重復征稅現象。

三、碳交易、環境稅和碳稅對我國經濟的影響

實施碳交易可以有效遏制高耗能產業的發展、促進新能源和可再生能源的開發和利用，可以有效降低碳強度和能源強度，促進我國低碳經濟發展和產業結構升級。同時，實施碳交易可以緊密地連接金融資本與基于綠色技術的實體經濟，通過金融資本的力量引導實體經濟的發展，將虛擬經濟與實體經濟有機結合，符合未來世界經濟的發展方向。對企業而言，在碳交易制度初期，為減輕政策落地阻力，碳配額通常為免費分配，所以不會給控排企業帶來成本負擔。雖然實施過程中有可能會對大、中型實體企業的生產帶來一定程度的影響，但同時也會給這些企業帶來新的發展契機，在綠色低碳發展的道路上挑戰和機遇并存。

開征環境稅有利于調整經濟結構、轉變增長方式，加快推進我國節能減排工作。開征環境稅后，環保部門將擁用更多的資金解決環境問題，提高環保產業在國家整體產業結構中的比重。從企業角度來看，由于環保稅基本上是對排污費的平移，征收對象、范圍、稅額標準、計稅依據都沒有大的調整，因此對于依法治污和規范征收排污費的企業影響不大，對于污染物排放較多的企業有一定影響，對于污染物排放濃度低于標準的企業則會享受到稅收減免的優惠政策。盡管環保稅開征后可能會導致全社會總產出下降，但會促進社會總投資增加，總體變動幅度較小。

開征碳稅可以抑制化石能源消耗、抑制高耗能高排放產業的增長，會對經濟產生雙重影響：一方面由于能源價格上漲會降低了私人投資的積極性，從而抑制經濟增長;另一方面由于稅收會增加政府收入、擴大政府投資規模，從而帶動經濟增長。從短期來看，碳稅會影響相關產品的價格，抑制消費需求，從而抑制經濟增長，但從中長期來看，碳稅將有利于探索和利用可再生能源，研究和使用碳回收技術等節能減排技術，降低環境治理成本，從而利于經濟健康發展。

四、碳交易、環境稅和碳稅的發展趨勢

隨著政策法規和市場交易體系的不斷完善，我國碳交易市場已由“試點先行”向“全面建設”推進，作為2017年深化經濟體制改革重點工作之一，全國統一碳排放權交易市場啟動在即，各項準備工作已進入最后沖刺階段。未來中國或將成為全球最大的碳交易市場，有助于驅動我國投資決策和消費習慣的綠色轉型。從全球角度和長遠發展來看，碳金融已成為各國搶占低碳經濟制高點的關鍵，這一領域的競爭已相繼在各金融機構展開。預計未來5-10年，中國環境改革與金融改革相結合將會產生更多的產業和投資機會，碳金融將伴隨中國碳市場蓬勃發展。

環境稅的開征也已進入倒計時，環保和稅務兩個部門如何配合征收將成為落實這部法律的關鍵。由于環境稅的征稅對象存在排污量核定的技術性和復雜性，單由稅務部門很難完成，兩部門之間如何做好數據審核和信息共享，一系列協調措施亟待制定。此外，在我國環境問題日趨嚴峻的情況下，需要環境稅更好地發揮促進減排降污的作用，在費改稅實現平穩過度后，應適當提高稅率并適時擴大征稅范圍，稅目的設置應在可操作基礎上與規劃的污染減排指標掛鉤，盡可能的涵蓋更多的影響環境、威脅生態平衡的因素，使環境稅更好的服務于生態文明建設。

目前，我國在運用市場機制促進溫室氣體減排問題上，已經選擇了碳交易制度，考慮到國民經濟的實際承受能力，我國引入碳稅的時機尚未成熟。碳稅是以能源產品的市場價格為基礎的減排政策,所以實施碳稅的前提是完善我國能源價格的形成機制。隨著我國市場化改革的逐步深化，在能源價格逐步放開后，需根據我國應對氣候變化的需要和國際氣候談判的形勢，統籌考慮我國碳交易的進程以及相關稅收政策后，再擇機開征碳稅，同時應做到與主體稅種減稅相配合，避免增加宏觀稅負。

五、小結

碳交易、環境稅和碳稅，看似是三種不同的環境政策，但在環境治理過程中具有一定的協同效應。由于化石燃料及其加工品，在燃燒過程中會排放大量的二氧化碳，會產生各種廢氣、廢液及廢渣，形成大氣污染、水污染和固體廢物。三者在政策實施過程中，均能顯著降低我國對化石能源的消耗，助推能源轉型升級，從源頭上減少二氧化碳排放、抑制環境污染。同為減碳工具，建議碳稅與碳交易制度并行，即對于未納入碳交易體系的溫室氣體排放部門和個人，可以利用碳稅控制其溫室氣體排放，從而調動全社會的減排積極性。

我國環境問題由來已久，具有嚴峻性和復雜性，構建“兩型社會”需多策并舉。中國面臨著經濟發展和環境保護的雙重任務，通過制度推動節能減排、實現社會經濟低碳發展具有重要現實意義。黨的十八屆三中全會確立了市場機制在我國經濟中的決定性地位，在環境治理問題上，我們同樣應該秉承市場機制的決定性地位，配置以科學的環境監測和行政手段，通過市場化機制加強環境要素資源的合理配置，通過金融激勵促進環境保護，有效引導綠色價值投資導向，從而實現經濟社會的良性循環和綠色可持續發展。對各級政府來說，應緊緊圍繞“十三五”減排目標，打好碳交易、碳稅和環境稅等環境經濟政策“組合拳”，最終實現生態環境保護和經濟發展的和諧共贏。

作者：國家氣候戰略中心碳市場部 孫 崢